litceysel.ru
добавить свой файл
1 2 ... 7 8
УКРАЇНА


Фінансування охорони навколишнього середовища: україна – на шляху до ефективного управління станом навколишнього середовища


Огляд державних витрат на охорону

навколишнього середовища







22 жовтня 2002 року


Управління сталого екологічного та соціального розвитку

Регіон Європи та Середньої Азії

ЗМІСТ


Висловлення подяки 3

Курс валют 5

Скорочення 5

Реферат 6


І. ВСТУП 19

ІI. ВИТРАТИ НА ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ В УКРАЇНІ: ОГЛЯД 22

2.1 Вступ 22

2.2 Визначення та зібрані статистичні дані 22

2.3 Джерела фінансування екологічних заходів 24

2.4 Статистичні дані про витрати на охорону навколишнього середовища, 25

2.5 Порівняння витрат на охорону навколишнього середовища із показниками інших країн 26

2.6 Екологічні платежі: платежі за використання природних ресурсів і платежі за забруднення навколишнього середовища 31

ІІІ. НАВКОЛИШНЄ СЕРЕДОВИЩЕ ТА ПРИРОДНІ РЕСУРСИ УКРАЇНИ 36

3.1Вступ 36

3.2Повітря 37

3.3 Водні ресурси 38

3.4 Тверді відходи 39

3.5 Інтенсивність експлуатації природних ресурсів та біорозмаїття 41

ІV. ПОЛІТИЧНА, ЗАКОНОДАВЧА ТА ІНСТИТУЦІЙНА БАЗА ОХОРОНИ НАВКОЛИШНЬОГО СЕРЕДОВИЩА УКРАЇНИ 43

4.1 Вступ 43

4.2Впровадження нової екологічної політики та застосування законодавства в Україні 43

4.3 Інституційна база управління охороною навколишнього середовища 45

V. АНАЛІЗ ЕКОЛОГІЧНИХ НАДХОДЖЕНЬ І ВИТРАТ В УКРАЇНІ 48

5.1 Витрати на охорону навколишнього середовища 49

5.2 Джерела надходжень для державних витрат 54

5.3 Обласні показники 64

5.4Порівняння обласних витрат із обласними надходженнями 67

5.5 Заключні зауваження 69

VI. ОБЛАСНИЙ КОНТЕКСТ ЕКОЛОГІЧНИХ ВИТРАТ: ДОСЛІДЖЕННЯ НА ПРИКЛАДІ ДОНЕЦЬКОЇ ОБЛАСТІ 71

6.1. Вступ 71

6.2. Інституційна структура управління станом навколишнього середовища в Донецькій області 72

6.3. Надходження області 72

6.4. Витрати області 78

6.5. Загальні висновки для Донецької області 87

Бібліографія 90




Висловлення подяки



Це дослідження державних витрат України на охорону навколишнього середовища спирається на основну доповідь, яку підготували зовнішні та місцеві консультанти, а також на висновки місій Банку, що відвідали Україну в період з лютого 2001 року по травень 2002 року.

Наша група фахівців висловлює щиру подяку урядові України за допомогу, надану старшими урядовцями, керівниками, обласними посадовими особами та екологічними органами Донецької області, НУО та представниками приватного сектора об’єднаній групі консультантів Банку та італійської Фундації Ені Енріко Маттея. Ми висловлюємо подяку міністру екології та природних ресурсів Сергію Курикіну, директору Національного екологічного фонду Миколі Пилипчуку, керівниці Департаменту фінансування сільського господарства та охорони навколишнього середовища Міністерства фінансів Людмилі Лукаш і начальнику Державного управління екоресурсів у Донецькій області Міністерства екології та природних ресурсів В. Куруленко за відчутну підтримку і допомогу, що вони її надали нашій групі під час проведення дослідження. Ми також висловлює нашу вдячність керівництву акціонерного товариства “Норд” і Криворізького металургійного комбінату за їхнє співробітництво з нашою групою і внесок, який вони зробили в її роботу. Особливу подяку ми висловлюємо нинішньому міністру екології та природних ресурсів Василю Шевчуку за його та його співробітників підтримку у проведенні круглого столу з обговорення рекомендацій Огляду, що був проведений у лютому 2003 року.



Під час підготовки цього дослідження із нашою групою співробітничали такі НУО, як Українське товариство сталого розвитку, Інститут економіки, Національна академія наук України, київська громадська консультативна група “Екоправо” й інші організації, а також незалежні експерти, які забезпечували зворотну інформацію на всіх етапах громадських консультацій. Їхня допомога дозволила нашій групі фахівців глибоко зрозуміти систему державного фінансування охорони навколишнього середовища.


До складу групи Банку, яка проводила дослідження, входили Адріана Дамьянова (керівник групи, старший еколог), Аніл Маркандья (ведучий економіст, Управління сталого екологічного та соціального розвитку), Олексій Слензак (координатор, Представництво Банку в Україні), Жан-Жак Детьє (головний автор Огляду державних й інституційних витрат України, старший економіст, офіс старшого віце-президента), який надав суттєву допомогу нашій групі та взяв активну участь в підготовці остаточної редакції доповіді. За надану допомогу наша група висловлює вдячність Марії – Луїзі Тамборі (координатор роботи консультантів італійської Фундації Ені Енріко Маттея), Поліні Аверьяновій (молодша наукова співробітниця), професору Масімо Бордіньону (Католицький університет Мілану) та професору Алістеру Ханту (університет міста Бат, Сполучене Королівство). Групі італійських консультантів надавали допомогу Ольга Драган, Ірина Малярчук і Наталя Малишева, українські експерти з питань державних фінансів і оподаткування. У дослідженні враховані результати роботи, що зараз здійснюється в рамках огляду лісного господарства України Крістіаном Альбертом Пітером (Департамент навколишнього середовища) та В. Попковим (український фахівець з питань економіки лісного господарства). Цей огляд включає аналіз фінансування лісного господарства.

Корисні зауваження та настанови зробили Джейн Холт (керівник сектору в Департаменті навколишнього середовища), під чиїм загальним керівництвом здійснювалося дослідження, а також Лука Барбоне (директор по Україні, Білорусі та Молдові), Ліля Бурунчук (співробітник по Україні Управління України, Білорусі та Молдови) та Марьорі – Ан Бромхед (керівник сектору Управління природних ресурсів). Ціні зауваження та пропозиції зробили також колеги – рецензенти Дебора Ветцель (керівник сектора в Управлінні економічного менеджменту та скорочення масштабів бідності) та Пітер Дьюіс (головний економіст з питань природних ресурсів (Управління сталого екологічного та соціального розвитку). Особливу вдячність ми висловлюємо Євгенії Мариновій (Група директорів по країнах), Гразьї Атанасіо, Емануель Санті (офіс віце-президента) та Вадиму Дюканову за їхню допомогу в організації та проведенні громадських консультацій по проекту доповіді; Кімберлі Хекрос за редакційну підтримку, Ірен Бомані (помічник з адміністративних питань) та Власті Способній (Представництво Банку в Україні) за постійну організаційну підтримку. Наша група висловлює вдячність іншим установам, приватним підприємствам та місцевим органам влади, які співпрацювали із Банком і групою консультантів у щирий і конструктивний спосіб.

Курс валют


(обмінний курс станом на 19 червня 2002 року)

Валюта = гривня

1 гривня = 0,18 долара США

1 долар США = 5,54 гривні


Фінансовий рік

1 липня – 30 червня

Скорочення


ПАК

Скорочення масштабів забруднення

R/г

Мікроренген на годину

КЗЗ

Комплексне запобігання забрудненню

Ci/км²

Кюрі на кв. км

МЕПР

Міністерство екології та природних ресурсів

CO

Моноксид вуглецю

МДС

Гранично допустимі концентрації

CO2

Діоксид вуглецю

МФ

Міністерство фінансів

NОx

Окис азоту

ННД

Нові незалежні держави

SO2

Діоксид сірки

ВВП

Валовий внутрішній продукт


VOCs

Летючі органічні сполуки

ЕФ

Екологічні фонди

АМР США

Агентство міжнародного розвитку США

ЄС

Європейський Союз

ВООЗ

Всесвітня організація охорони здоров’я

ДПСІР

Рушійні сили, тиск, стан, наслідки, заходи реагування

МСЕО

Міжнародна система екологічного обліку

ОЕСР

Організація економічного співробітництва та розвитку

ОДВОНС

Огляд державних витрат на охорону навколишнього середовища

ОЕХ

Огляд екологічних характеристик


СРСР

Радянський Союз

ЦСЄ

Центральна та Східна Європа


СХЗ

Принцип “сплачує, хто забруднює”


АЕС

Атомна електростанція

GBq

Гегабекерелі


Віце-президент: Йоганнес Лінн

Директор по Україні: Лука Барбоне

Директор сектора: Лора Тук

Керівник проекту: Адріана Дамьянова


Реферат





  1. Це дослідження містить детальний аналіз системи фінансування витрат на охорону довкілля в Україні і зосереджує особливу увагу на державних витратах. В ньому з’ясовується, якою мірою існуюча система відповідає національним екологічним завданням, а також визначаються шляхи, якими треба простувати для того, щоб її удосконалити та зробити більш ефективною з точки зору витрат. Оскільки екологічні витрати великою мірою залежать від джерел екологічних надходжень (частково внаслідок цільового асигнування коштів і частково через регуляторну роль, яку відіграють платежі та штрафи за забруднення), цей огляд також охоплює питання надходжень.




  1. Цей огляд спирається на міжнародні системи екологічного обліку, створені внаслідок досліджень, проведених ОЕСР в інших країнах із перехідною економікою в галузі скорочення масштабів забруднення та контролю за ними (ПАК), систему SERIEE Євростату та переглянуту UN SEEA.1 Цей аналіз не охоплює витрат, пов’язаних із аварією на Чорнобильській АЕС, оскільки більшість цих витрат є скоріше соціальними, ніж екологічними.




  1. Проведений аналіз екологічних витрат дає підстави зробити такі головні висновки:



  • Загальний обсяг витрат на охорону навколишнього середовища скоротився приблизно з 1 млрд. доларів в 1996 році до 600 млн. доларів США в 2000 році. Питома вага витрат на охорону навколишнього середовища у ВВП країн ЦСЄ є у середньому вищою, ніж в країнах ОЕСР. Показники України за 2000 рік є такими самими, як і показники країн ЦСЄ. Від країн цієї групи Україну відрізняє частка інвестиційних витрат у загальному обсязі екологічних витрат. В країнах ОЕСР цей показник у середньому складає 27 %, але фактично у багатьох країнах він є набагато вищим, в той час як в країнах-членах “Інтеграційного фонду”, Ірландії та Португалії, які все ще здійснюють програми задоволення вимог ЄС, цей показник складає 43 % і 47 %, відповідно. В Україні ця частка сягає приблизно 22 %.





  • Більшість екологічних витрат здійснюється з позабюджетних джерел, головним чином коштів “підприємств”, тобто “приватним сектором”. В період 1996 – 2000 років таке фінансування суттєво скоротилося. В 2000 році витрати з позабюджетних джерел склали 94 % всіх витрат на охорону навколишнього середовища. У загальному обсязі витрат найбільша частка належить приватним поточним витратам, які в 2000 році склали 77 %. Ще одним важливим моментом є питома вага інвестицій приватного сектора в загальному обсязі витрат на охорону навколишнього середовища. В країнах ОЕСР цей показник складає в середньому 43 %, коливаючись від 27 % в Австрії до 54 % в Португалії. В Польщі він складає 67 %, а в Україні - навіть ще більше, 82 %. Це означає, що інвестування суспільних благ державним сектором в Україні видається обмеженим.




  • В той же час витрати з бюджетних джерел, які в 2000 році склали 35 млн. грн., в 1996 – 2000 роках дещо зросли. Що стосується загального обсягу витрат (капітальних і поточних), то частка державного сектора тут є навіть ще меншою. Питома вага загальних витрат на охорону навколишнього середовища у ВВП складає приблизно 2 %, показник, який в основному збігається із аналогічним показником інших країн, хоча після 1996 року він значно зменшився. У загальному обсязі екологічних витрат на державний сектор припадає лише 6 %. В країнах ОЕСР цей показник складає у середньому 55 %, а в Польщі – 32 %.




  1. Висновки та рекомендації, що випливають із цього дослідження, краще за все можна представити як відповіді на такі чотири головні запитання:




  • Чи відповідає структура екологічних витрат національним пріоритетам і цілям?



  • Наскільки ефективно розподіляються екологічні витрати та яких заходів можна вжити для більш ефективного використання ресурсів?





  • Чи є адекватним загальний обсяг витрат на охорону навколишнього середовища? Чи є належним розподіл відповідальності між державним і приватним секторами у галузі охорони навколишнього середовища?




  • Чи є ефективними з точки зору державних витрат джерела фінансування охорони навколишнього середовища та яких заходів можна вжити для підвищення ефективності мобілізації таких коштів?


Якими є головні завдання України в галузі охорони навколишнього середовища та чи відповідає цим завданням структура екологічних витрат?


  1. Національна політика в галузі охорони навколишнього середовища була сформульована без врахування конкретних екологічних цілей, на фоні яких можна вимірювати досягнення. Стратегічні заяви мають в основному декларативний характер і не визначають пріоритети в рамках широких цілей. Деякі конкретні цілі в галузі охорони навколишнього середовища сформульовані в національних і регіональних “екологічних програмах”. Кожна програма спрямована на вирішення конкретної екологічної проблеми і передбачає детальні заходи з вирішення цієї проблеми. До найбільш важливих національних програм належали програма посилення метеорологічного та екологічного моніторингу та програма поліпшення екологічного стану басейну Дніпра і підвищення якості питної води. Проте свідчень відносної пріоритетності між цими двома програмами не існує. Необхідно також чітко визначити роль приватного і державного секторів. На регіональному рівні у цій доповіді розглядається екологічна програма для Донецька, яка приділяє першочергову увагу управлінню видаленням твердих відходів та рівнями радіації (60 % бюджету програми), раціональному природокористуванню та захисту від повеней (18 %).


  1. В той же час, як детальніше зазначається в главі 3, витрати зосереджується на найнагальніших екологічних проблемах України. Емпіричні дані свідчать про те, що однією із найбільш болючих проблем України є забруднення водних ресурсів – 24 % стічних вод очищаються не достатньо, а 12 % водоймищ не відповідають санітарним нормам. Крім того, в деяких містах спостерігається обмежене постачання води. Втім обсяг викидів в атмосферне повітря зменшився, а інтенсивність викидів в атмосферу є нижчою від середнього показника країн ОЕСР. З огляду на це можна зрозуміти, чому значна частка витрат на охорону навколишнього середовища спрямовується на очистку води та аналогічні проекти. Екологічні потреби України слід також оцінювати у світлі ролі, яку відіграють приватний сектор і місцеві та обласні органи влади. Дані за 2000 рік показують, що:





  • більша частина витрат здійснюється у секторі водних ресурсів. (в 2000 році на цей сектор було витрачено 33 % коштів Державного бюджету та 53 % Національного екологічного фонду).




  • Захист повітряного середовища повністю покладено на Національний Екологічний фонд та підприємства, оскільки він головним чином передбачає очистку у місцях викидів (тобто застосування газоочисників). Втім ці витрати були надзвичайно обмеженими і збільшилися лише нещодавно, в 2000 році. Вони складають все ще лише біля 7 % витрат Екологічного фонду і 1 % загального обсягу витрат з цих двох джерел. Такі низькі показники контрастують із тим фактом, що платежі за забруднення повітря складають найбільшу частку загального обсягу платежів за забруднення довкілля.




  • На терені відходів витрати також покриваються виключно Національним екологічним фондом.



  • Витрати на “зелені” заходи, такі як лісовідновлення і охорона природних заповідників, складають біля однієї п’ятої коштів, які асигнуються Державним бюджетом і Національним екологічним фондом.





  • Інші статті витрат Екологічного фонду стосуються розробки програм екологічного управління, досліджень та розробок, програм інформування громадськості, проведення оцінки екологічних наслідків й інших статей меншої важливості. Разом вони складають 12 % витрат фонду.




  1. Проте найболючішою проблемою для усіх зазначених програм є брак фінансування. Вони передбачають більше заходів, ніж можуть бути профінансовані, і відповідно фактичне виконання програм є дуже низьким – набагато менше десяти відсотків. В 2000 році в деяких програмах у цьому плані спостерігалися позитивні зрушення (наприклад, в рамках згаданої вище програми для басейну Дніпра було профінансовано 19 % від запланованого), але тут працювати є ще багато над чим. Крім того, ніхто не знає, чи дійсно виконувані програми є найбільш пріоритетними. Існує тенденція започатковувати велику кількість проектів і програм, а потім у наступні роки “вибивати” кошти для їхнього остаточного виконання (за радянських часів – поширена практика).




  1. Для елементарної перевірки послідовності дій слід з’ясувати, чи відповідають фактичні рівні витрат по головних напрямках охорони довкілля стратегічним цілям. Як зазначається у главі 2, в галузі охорони навколишнього середовища головну масу коштів держава асигнує на “охорону водних ресурсів”, особливо на ремонт і реабілітацію систем водопостачання та водовідведення. Це повністю відповідає національним пріоритетам – у Національній програмі екологічних заходів (НПЕЗ) проблеми, пов’язані із водою, визначаються як найбільш важливі. З огляду на необхідність забезпечити чисту воду для населення та популяцій водоймищ така пріоритезація має сенс.


Рекомендації

  1. Зв’язок між витратами та пріоритетами необхідно посилити. Конкретно, слід вжити таких заходів:





  • Ув’язати пріоритети із конкретними екологічними цілями та результатами. Ефективність можна підвищити у разі прийняття процедур, які дозволяють різним рівням державного управління встановлювати пріоритети з урахуванням конкретних цілей та результатів, таких як скорочення рівнів забруднення, яке, у свою чергу, передбачає екологічний моніторинг результатів. Це дозволить тісніше прив’язати витрати до заходів в галузі охорони довкілля.




  • Ув’язати витрати із пріоритетами. Державні витрати на охорону навколишнього середовища повинні враховувати стратегічні пріоритети, які, у свою чергу, мають прив’язуватися до конкретних результатів, що впливають на громадське здоров’я/ громадську безпеку, скорочення масштабів бідності та охорону природних ресурсів. Рішення про державні асигнування на екологічні цілі мають спиратися на ґрунтовний аналіз екологічної та економічної ефективності державних інвестицій. Крім того, зміцнення дисципліни виконання адміністративних й економічних нормативних документів з питання управління рівнями забруднення, а також дотримання вимог стосовно екологічних платежів заохочуватимуть підприємства до вирішення їхніх екологічних проблем шляхом інвестування екологічно чистих технологій і вивільнятимуть державні ресурси на цілі інвестування екологічних суспільних благ.


Наскільки ефективно розподіляються екологічні витрати та яких заходів можна вжити для більш ефективного використання ресурсів?

  1. Ця доповідь містить чимало свідчень того, що витрати на охорону довкілля є неефективними з точки зору вибору програм і проектів, які можуть дати найбільші результати, чи з точки зору отримання максимального покращання будь-якого показника на один витрачений долар. Оцінити ефективність екологічних витрат з такої точки зору – справа важка. Оцінювати позитивні результати у кількісному вимірі, особливо у галузі поліпшення охорони природних ресурсів, дуже важко. Так само, застосування критеріїв ефективності витрат, які успішно використовуються стосовно інвестицій в таких секторах, як охорона здоров’я та освіта, видається менш успішним, коли йдеться про довкілля. Втім засоби та методи таких оцінок сьогодні стають все ширше доступними і повинні використовуватися в Україні на рівні програм і проектів.





  1. Питання ефективності, безумовно, є більш широким, ніж просто аналіз витрат і вигод та аналіз ефективності витрат. Загалом, можна порушити такі питання, які стосуються ефективності витрат на охорону навколишнього середовища в контексті відповідності національним пріоритетам.




  1. Чи метод розподілу коштів дозволяє встановлювати пріоритетність елементів в рамках програми, щоб таким чином у разі браку коштів фінансувалися першочергові потреби? Ні. На місцевому та регіональному рівнях існує більше 1600 екологічних фондів, які “витрачають” надходження від платежів за забруднення на різні цілі. Чисельність таких фондів є занадто великою для того, щоб вони були ефективними, і, крім того, вони мають занадто широкі повноваження визначати свій власний порядок денний. В деяких випадках ці фонди фінансують дефіцит місцевих бюджетів. Витрати з національного бюджету точніше відповідають екологічним пріоритетам.




  1. Чи легко відстежувати витрати по статтях витрат і встановлювати, коли бюджетна установа не надала коштів чи перевищила бюджет проекту? Моніторинг витрат на охорону довкілля є достатньо слабким, а звітність, особливо на місцевому рівні, потребує посилення.




  1. Чи спирається екологічна політика на належний процес консультацій? Україна для визначення своїх екологічних програм має значною мірою раціональну систему консультацій, але ця система може бути удосконалена (див. рекомендації).


Рекомендації


  1. Для підвищення ефективності витрат на охорону навколишнього середовища пропонуються такі рекомендації:



  • Посилити прозорість та гласність. Державні ресурси на цілі охорони навколишнього середовища належать до системи державних фінансів і як такі повинні використовуватися із дотриманням принципів раціонального управління державними фінансами. Необхідно посилити прозорість та звітність у багатьох сферах, особливо у тому, що стосується рішень про звільнення від платежів за забруднення. Слід також запровадити систему оцінки екологічної ефективності витрат на всіх рівнях, особливо на місцевому. Необхідно дотримуватися прозорості та гласності. Необхідно поглибити обізнаність громадськості та колективність прийняття рішень згідно із рішеннями орхуської Конференції на рівні міністрів: “Навколишнє середовище для Європи” та Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхус, 1998 рік), яку Україна ратифікувала в 1999 році.





  • Розглянути питання про запровадження міжнародних стандартів щодо витрат для забезпечення кращого моніторингу витрат на охорону довкілля. Управління системою фінансування екологічних витрат можна поліпшити шляхом приведення української класифікаційної системи у відповідність до міжнародних практики та стандартів. Україні слід прийняти таку систему класифікації екологічних витрат, як SEEA, SERIEE чи OECD PAC.




  • Посилення звітності. Звітність бюджетних установ має бути посилена. Сьогодні дуже складно відстежити екологічні витрати, здійснені всіма органами державної влади, крім Мінекології. У цьому контексті корисною була б нова система бюджетного процесу, яка запроваджує програмну класифікацію.




  • Запровадити для екологічних проектів і програм методи економічної оцінки. Досвід формальної економічної оцінки екологічних проектів і програм обмежується тими підприємствами, які мобілізують зовнішні джерела фінансування. Для підвищення ефективності витрат ми рекомендуємо запровадити такі методи оцінки на всіх рівнях державного управління. Сьогодні, цей процес оцінки обмежується підприємствами, які отримують кошти від державного сектора, зокрема тими з них, що беруть участь в Економічному експерименті. Проте така оцінка, як здається, стосується не екологічних, а скоріше фінансових і адміністративних аспектів (див. главу 5).


Чи є адекватним загальний обсяг витрат на охорону навколишнього середовища? Чи є належним розподіл відповідальності між державним і приватним секторами у галузі охорони навколишнього середовища?

  1. Хоча це запитання задають часто, відповісти на нього видається важко. Необхідно розрізняти поточні та капітальні витрати, державні та приватні витрати, а також визначити, чи є вони адекватними для цілей, для яких вони є призначеними. Наявні дані показують, що, хоча загальний обсяг витрат на охорону навколишнього середовища відповідає загальному обсягу витрат інших країн, що знаходяться в аналогічній ситуації, обсяг інвестиційних витрат видається занадто малим, а обсяг поточних витрат – занадто великим. У загальному обсязі витрат інвестиційні витрати складають лише 22 % проти 27 % в окремих країнах ОЕСР та 59 % в Польщі. Крім того, в Україні питома вага державних витрат у загальному обсязі витрат є дуже незначною і складає 6 %, що набагато менше, ніж в країнах ОЕСР і в такій країні із перехідною економікою, як Польща, де цей показник становить 38 %.





  1. Структура екологічних витрат має важливі наслідки. Низька питома вага інвестицій в загальному обсязі витрат означає, що екологічний капітал поповнюється не достатньо, в той час як низька частка державних витрат означає, що на завдання, які належать до сфери компетенції державного сектора, коштів асигнується мало. В усіх країнах витрати на “суспільні блага” несе держава. До таких благ належать, наприклад, моніторинг якості навколишнього середовища, охорона басейнів рік та чутливих земельних зон, а також охорона природних заповідників і лісів.




  1. В країнах із перехідною економікою держава також фінансує інвестиції у водопостачання та водовідведення, в іншу ключову інфраструктуру та ключові підприємства, мотивуючи тим, що особи, що відповідають за ці напрямки не мають достатніх ресурсів для їхнього утримання, а розвал роботи на цих напрямках матиме тяжкі наслідки для охорони здоров’я, природи і можливо зайнятості. Із часом цей аргумент, безумовно, стане менш важливим, і можна буде чекати скорочення державних витрат, які робляться на такій підставі, та їхнього збільшення на більш звичайний компонент “суспільних благ”.




  1. Ця доповідь містить дані, які свідчать про те, що державні витрати на охорону навколишнього середовища, особливо на моніторинг і на захист основної інфраструктури, видаються, можливо, не достатніми. Це - незалежно від неефективності здійснюваних витрат. Завдання підвищення ефективності вимагатиме часу, але ж є невідкладні програми, які потребують негайних дій.


Рекомендації


  1. Стосовно рівнів та структури витрат пропонуються такі рекомендації:


  • Продовжувати фінансування. У наступні декілька років державні витрати на охорону навколишнього середовища повинні підтримуватися на сьогоднішньому рівні та у разі необхідності доповнюватися фінансуванням з міжнародних джерел. Це видається необхідним для посилення екологічного моніторингу (який включає як моніторинг стану довкілля, так і моніторинг всієх екологічної діяльності) на всіх рівнях і для зміцнення інституційного потенціалу в галузі аналітичної методології, такої як аналіз ефективності витрат та аналіз витрат і вигод, яка має непересічне значення для оцінки програм державного інвестування. В ідеальній ситуації державні витрати на моніторинг дотримання екологічного законодавства мають фінансуватися безпосередньо з бюджету.





  • Обмежити право вільно розподіляти кошти. Необхідно обмежити право на свій розсуд розподіляти чи перерозподіляти ресурси, особливо екологічних фондів. Один із можливих шляхів тут полягає у встановленні загальних розмірів часток коштів, які асигнуються на різні статті витрат. Такі заходи дозволять підвищити ефективність процесу прийняття рішень та визначення пріоритетів. Консультації, що їх було проведено із зацікавленими українськими сторонами, підтвердили необхідність ухвалення плану дій в галузі охорони навколишнього середовища у демократичний та прозорий спосіб.


Чи є ефективними з точки зору державних витрат джерела фінансування охорони навколишнього середовища та яких заходів можна вжити для підвищення ефективності мобілізації таких коштів?

  1. В Україні головними джерелами державного фінансування витрат на охорону навколишнього середовища є держава та місцеві бюджети, а також спеціальні цільові екологічні фонди, які спираються на надходження від платежів за забруднення. Фонди фінансують широкий спектр екологічної діяльності і таким чином сприяють, в порядку важливості: (і) інвестуванню поліпшення якості навколишнього середовища, особливо у тому, що стосується води, атмосферного повітря та відходів; (іі) захисту охоронюваних зон і лісних ресурсів; (ііі) моніторингу та професійній підготовці; і (іv) дослідженням і розробкам. Обсяг витрат, які фінансуються з державного бюджету Міністерством екології та природних ресурсів (МЕПР або Мінекології), приблизно дорівнює обсягу витрат усіх екологічних фондів, причому найбільший пріоритет у фінансуванні екологічних витрат надається водним ресурсам, охороні природних заповідників, відновленню лісів, охороні мінеральних ресурсів і охороні земель. Екологічні фонди можуть робити свій внесок у вигляді прямих інвестицій чи грантів на основі спільного фінансування.





  1. Занадто багато фондів. Система екологічних фондів є розгалуженою і нараховує більше 1600 регіональних і місцевих фондів. Абсолютною більшістю ці фонди видаються явно неефективними, оскільки кожний з них використовує ресурси для покриття адміністративних витрат, які є відносно невеликими для кожного фонду, але обмежують характер проектів, що можуть фінансуватися. З іншого боку, важливим моментом є контроль з боку місцевих органів влади, оскільки рішення про використання ресурсів можуть прийматися саме у місцевостях, які мають екологічні проблеми.




  1. Платежі за забруднення. Головним джерелом надходжень фондів є платежі за забруднення, які підприємства сплачують за викиди в атмосферне повітря, водні ресурси та відходи за ставками, розмір яких визначається національним законодавством. Найбільше всього коштів надходить від платежів за забруднення атмосферного повітря, в той час як найбільше всього витрат здійснюється у галузі послаблення наслідків забруднення водних ресурсів. Дезагреговані дані по регіонах, свідчать про те, що дисципліна сплати платежів і штрафів є низькою в тих регіонах, де забруднення довкілля є високим, і що в таких регіонах суб’єкти господарювання штрафуються мало. В деяких регіонах це може свідчити про те, що через занадто високі платежі компаніям важко їх сплачувати. Проте скоріш за все така ситуація свідчить про корупцію в системі або, принаймні, про бажання прийняти більш сприятливий підхід до великих підприємств – забруднювачів з урахуванням більш широкого економічного контексту. Емпіричний аналіз, принаймні, збігається із такою картиною, що великі підприємства успішно домагаються податкових пільг, в той час як менші компанії підкупають податківців чи просто уникають сплати податків.



  1. Платежі за забруднення вважаються скоріше механізмом мобілізації надходжень, ніж важелем запобігання забрудненню довкілля. Платежі за забруднення в Україні значною мірою не мають на меті скорочення масштабів забруднення. З огляду на їхні низькі рівні платежі за забруднення навряд чи стимулюють підприємства до інвестування справи поліпшення якості навколишнього середовища, їм вигідніше сплачувати їх і таким чином мобілізувати кошти для охорони навколишнього середовища. Приблизно протягом останніх п’яти років ці встановлені у номінальному вираженні платежі втратили свою реальну вартість. Оскільки потреба здійснювати такі витрати залишається нагальною і оскільки ці витрати не фінансуються з бюджету, певне відновлення їхньої реальної вартості видається виправданим. Збільшення розмірів платежів стимулюватиме також до скорочення обсягів викидів і до інвестування послаблення наслідків забруднення навколишнього середовища.



  1. Національний екологічний фонд. Загалом, можна запитати, чи дійсно система платежів за забруднення як механізм мобілізації надходжень для подальшого їхнього розподілу між екологічними фондами є найкращим шляхом фінансування державних екологічних витрат. Якщо мати на увазі довготривалу перспективу, то відповідь буде “ні”. Ця система видається неефективною у справі зміни поведінки підприємств – забруднювачів, не збалансовує витрати із результатами, призводить до зростання кількості високо неефективних місцевих фондів і тому у середньостроковій перспективі має бути ліквідована. Сьогодні підтримання системи фондів потребує невідкладних заходів з підвищення її ефективності. Це пояснюється тим, що для забезпечення мінімального рівня фінансування охорони навколишнього середовища негайного альтернативного механізму не існує, але сьогоднішня система має деякі позитивні моменти. Національний екологічний фонд функціонує відносно ефективно. Він ретельно обробляє проекти та завжди готовий запроваджувати кращі методи оцінки. Втім порядок його функціонування можна удосконалити, і деякі пропозиції з цього приводу наводяться нижче. В той же час слід відзначити необхідність ретельного перегляду системи місцевих фондів – їх занадто багато – та зміни системи крос-дотування регіонів (див. рекомендації). У довгостроковій перспективі здійснення програми докорінного реформування державних фінансів, яка має покінчити із будь-яким цільовим асигнуванням коштів і запровадити зарахування всіх надходжень до системи державних фінансів, означатиме ліквідацію екологічних фондів.



Рекомендації


  1. Стосовно фінансування охорони навколишнього середовища пропонуються такі рекомендації:




  • Удосконалити інституційну та нормативно-правову структуру екологічних фондів. Національний екологічний фонд (Фонд) страждає від занадто широких повноважень. Закон, який визначає завдання Фонду, має дуже загальний характер і дозволяє фінансувати непродуктивні проекти. Тому закон, який визначає повноваження Фонду у галузі витрати коштів, слід доопрацювати та зробити більш ясним. Роль центру у справі управління ресурсами Фонду повинна бути чітко обмеженою загальним моніторингом, науковими дослідженнями та спільним фінансуванням проектів, які охоплюють декілька регіонів. Нарешті, центр повинен готувати більш детальний звіт про використання коштів, який має подаватися на розгляд громадськості та уряду.



  • Зменшити кількість фондів. Кількість екологічних фондів необхідно скоротити. Система екологічних фондів страждає фрагментацією, яка не дозволяє використовувати ефект масштабу. Екологічні витрати розподіляються між тисячами маленьких місцевих фондів, залишаючи місцеві органи без ресурсів, достатніх для вирішення екологічних проблем. Сьогодні цій системі більш за все бракує визначення “правильного” рівня врядування, який має управляти ресурсами Фонду. Цей рівень врядування повинен бути достатньо “низьким” (тобто бути достатньо близьким до місць забруднення) для того, щоб запобігати непродуктивному використанню ресурсів і забезпечувати звітність. З іншого боку, такий рівень врядування має бути також достатньо “високим” для того, щоб забезпечувати необхідні обсяги ресурсів і підтримання загального контролю за функціонуванням системи фондів. Найкращим компромісом між цими двома суперечливими цілями є обласний рівень. Тому зрештою ми рекомендуємо посилити роль обласного рівня державного управління у розподілі та використанні ресурсів Фонду.





  • Витрачати ресурси там, де вони мобілізуються2. Реформи мають суворо дотримуватися “принципу віддачі”, який передбачає, що ресурси повинні витрачатися якнайближче до місця їхньої мобілізації. Такий підхід буде більш ефективним і дозволить стримувати політичний волюнтаризм, оскільки найбільші платежі за забруднення надходять із зон найбільшого забруднення. Якщо припустити, що уряд повністю приймає принцип “надходження – віддача” та зосереджує увагу на наданні послуг, що мають характеристики “суспільних благ”, цільове призначення коштів на охорону навколишнього середовища може стати одним із засобів підвищення якості та ефективності існуючої системи фінансування.




  • Запровадити більш суворі принципи використання екологічних фондів. Уряду може також бути доцільним переглянути рішення про надання населеним пунктам дозволу залишати частину платежів за забруднення, оскільки вони можуть використовувати ці кошти у такий самий вільний спосіб, як і бюджетні кошти. Ймовірно, що велика частина цих коштів використовується для виплати на місцевому рівні заробітної плати чи фінансування різних муніципальних потреб.



  • Ліквідувати екологічні фонди у довгостроковій перспективі. З точки зору державних фінансів цільове використання бюджетних надходжень може спричинити неефективне та непрозоре використання державних ресурсів. У короткостроковій перспективі українські екологічні фонди могли би бути корисним інструментом здійснення специфічних екологічних програм, але тільки у випадку поліпшення управління ними. У більш довготривалій перспективі система цільового використання коштів має бути ліквідована, що вже трапилося в інших нових незалежних державах. Проте негайна ліквідація цільової системи може стати проблемою. Охорона навколишнього середовища рідко буває пріоритетом у палітрі стратегічних проблем, особливо за часів фінансових стресів, і тому включення надходжень від платежів за забруднення в загальну прибуткову частину бюджету може призвести до різкого скорочення витрат на охорону навколишнього середовища.





  1. Стосовно платежів за забруднення пропонуються такі рекомендації:




  • Скорегувати платежі за забруднення з урахуванням вартості, втраченої ними через інфляцію. Втрата реальної вартості спричинила скорочення обсягів державного фінансування витрат на охорону навколишнього середовища. Якщо брати за мету припинення скорочення таких витрат із подальшим запобіганням ігноруванню важливих екологічних програм, то цю тенденцію необхідно змінити.




  • Скасувати пільги. Слід суттєво обмежити чи зовсім скасувати практику надання пільг чи використання бартерних розрахунків. Як видається, існуюча система значною мірою залежить від лобіювання пільг великими підприємствами, які не можуть бути самодостатніми. Більшість підприємств, особливо у важкій промисловості, все ще належать до державної форми власності. Багато які з цих підприємств є збитковими, але вважаються такими, що мають стратегічне значення для української економіки і тому субсидуються3 і мають дозвіл не сплачувати податки чи сплачувати їх бартером (див. главу 6). Така політика суперечить експериментам, які сьогодні проводяться в деяких секторах економіки і передбачають звільнення підприємств від платежів за забруднення в обмін на обіцянку збільшити обсяг інвестицій в екологічно чисті технології. З огляду на труднощі оцінки останніх, скоріш за все цей експеримент призведе просто до уникнення усього екологічного оподаткування.



  • Упорядкувати структуру платежів за забруднення. Необхідно запровадити більш гнучку та ефективну шкалу платежів за забруднення. Якщо на систему екологічних платежів подивитися просто як на шкалу податкових ставок, то виявляється, що існують дві граничних ставки із різким перегином на рівні наперед визначених лімітів забруднення. Гранична ставка податку за перевищення встановлених нормативів забруднення у п’ять разів більше від граничної податкової ставки для тих, хто не досягає цих нормативів, і на практиці вона стає ще більшою, коли врахувати, що платежі за перевищення встановлених нормативів забруднення, не вираховуються із бази оподаткування доходів корпорацій та що такі суб’єкти господарювання також наражаються на ризик бути у подальшому оштрафованим у судовому порядку. Система із такими глибокими розбіжностями в граничних податкових ставках навряд чи буде оптимальною. Скоріш за все вона такою бути і не може, особливо коли врахувати, що підприємства усілякими засобами ухиляються від платежів за перевищення нормативів забруднення довкілля, що свідчить про неприйнятність такої системи для суб’єктів господарювання, якщо тільки уряд не має намірів підштовхнути підприємства до банкрутства у разі несплати ними платежів чи невідкликання ними своїх ліцензій. Однак крутизна необхідних змін може зробити таку жорстку позицію політично складним кроком. Тому оптимальна шкала платежів повинна бути більш гнучкою і збільшуватися залежно від обсягів викидів забруднювачів. Така шкала забезпечувала б підприємствам, які здатні обмежити викиди “малою кров’ю”, більше стимулів це робити і в той же час більш суворо карала б підприємства - великі забруднювачі. Крім того, за такої шкали поліпшиться дисципліна сплати екологічних платежів, особливо тими суб’єктами господарювання, які перевищують встановлені нормативи забруднення навколишнього середовища.





  • Зміцнення контролю з метою обмеження корупції. Хоча стягнення податків значно поліпшилося з 1999 року, коли повноваження стягувати платежі за забруднення були передані з Мінекономіки до Податкової адміністрації, ми рекомендуємо Мінекономіки посилити нагляд і контроль в регіонах із низькою дисципліною сплати платежів за забруднення. Для обмеження корупції слід проводити жорсткі перевірки інспекторів.




  • Скорочувати розмір платежів у випадку фінансової неплатоспроможності. У багатьох випадках низька дисципліна платежів свідчить про фінансову неспроможність підприємств сплачувати платежі за забруднення. Коли така ситуація видається загальною для регіону, можливо краще скоротити загальні платежі за забруднення, ніж давати можливість деяким підприємствам уникати таких платежів без жодних штрафів. Це, принаймні, дозволить уникнути подальшого падіння авторитету системи примусового стягнення податків.



  • Зміцнювати зворотну інформацію про дисципліну платежів за забруднення з метою забезпечення можливості встановлення належних рівнів таких платежів. Норми для розрахунку прийнятних рівнів забруднення визначаються на основі оцінки технологічних характеристик суб’єктів господарювання та оцінки небезпеки та можливих наслідків, які різні забруднювачі можуть мати для навколишнього середовища та здоров’я громадян. Хоча такий підхід видається доцільним, наш емпіричний аналіз показує, що принаймні в деяких випадках цей механізм належним чином не спрацьовує. Наприклад, у випадку забруднювачів води сума платежів за перевищення встановлених нормативів викидів є практично такою самою, як і сума грошей, що повинна сплачуватися за викиди, які не перевищують цих нормативів. Враховуючи граничні податкові ставки для цих двох типів викидів, це означає, що українські підприємства у середньому забруднюють довкілля, принаймні, на 20 % більше від встановленого нормативу. Наслідки цієї ситуації для загальної політики є такими, що між фактичним рівнем дотримання нормативів і встановленими нормами повинен бути постійний зворотний зв’язок. Система такого зворотного зв’язка сприятиме посиленню дисципліни сплати платежів за забруднення, оскільки вона дозволить виявити нереальні нормативи, дотримання яких дуже складно досягти через те, що вони заохочують ухилення від оподаткування та розквіт корупції.





  • Спрощення процедур сплати платежів за забруднення. Хоча дисципліна платежів поліпшилася, після того як повноваження стягувати платежі за забруднення були передані з до Податкової адміністрації, уся система може бути ще більше удосконалена шляхом спрощення системи, процедур оплати та скорочення кількості оподатковуваних забруднювачів. Це також полегшуватиме тягар підприємств у галузі розрахунків платежів за забруднення та обмежуватиме можливості корупції серед інспекторів.



І. ВСТУП





  1. Ця доповідь містить аналіз системи фінансування охорони навколишнього середовища України. В ній головна увага зосереджується на витратах, розглядається питання про відповідність існуючої системи національним завданням в галузі охорони навколишнього середовища та визначаються шляхи її удосконалення та підвищення ефективності. Проблема зміцнення системи державних фінансів є одним із напрямків програми реформування державного сектора, яка підтримується Програмною системною позикою Банку на 2002 – 2003 роки.




  1. Ця доповідь також має на меті залучити уряд України до конструктивного діалогу стосовно необхідності врахування економічних механізмів охорони навколишнього середовища у політиці загального економічного розвитку. Це дослідження є важливим кроком у справі переконання уряду в тому, що наявність стратегії фінансування охорони довкілля, збудованої на зважених бюджетних рішеннях і принципах раціонального використання державних коштів, сприяє досягненню цілей сталого розвитку. Цей огляд також охоплює питання надходжень, оскільки екологічні витрати в Україні є тісно пов’язаними із цільовим призначенням коштів та регулятивною роллю, яку можуть відігравати екологічні платежі та штрафи.




  1. Державні витрати на охорону навколишнього середовища необхідно розглядати у більш широкому контексті інших заходів, спрямованих на досягнення Україною її цілей у галузі охорони довкілля. Погіршення стану навколишнього середовища протягом останнього десятиріччя вимагає прийняття радикальної політики та проведення інституційних реформ для вирішення численної кількості екологічних проблем, які постають перед країною. В той же час, жорсткий брак державних коштів в Україні ускладнює завдання покриття витрат на забезпечення екологічних суспільних благ без інтеграції фінансування охорони навколишнього середовища в систему державних фінансів. Таким чином, однією із проблем для центральної влади є розробка більш ефективних інституційних механізмів управління державними витратами на охорону навколишнього середовища.



  1. Цей огляд містить настанови стосовно вибору політичних важелів удосконалення управління охороною навколишнього середовища та визначення найбільш привабливих альтернатив зміцнення бази надходжень, що дозволить планувати бюджет залежно від результатів екологічних заходів. Він є першим кроком у проведенні екологічного аналізу державного бюджету та в розробці пропозицій щодо удосконалення бюджетного процесу шляхом впровадження ефективних механізмів мобілізації надходжень і досягнення консенсусу щодо пріоритетів у фінансуванні охорони довкілля. Уряд також має намір використати цей аналіз для визначення альтернативних шляхів забезпечення ефективної іноземної фінансової допомоги екологічним проектам. На терені збереження національних і глобальних суспільних цінностей іноземна допомога відіграє непересічну роль. Натомість донори сьогодні наражаються на труднощі, коли вони намагаються прив’язати їхню допомогу до існуючої системи державної підтримки, оскільки зараз існує мало механізмів надання додаткових коштів із місцевих державних і приватних фондів.





  1. Цей аналіз не охоплює витрат, пов’язаних із аварією на Чорнобильській АЕС, оскільки такі витрати можна скоріше віднести до соціальних, ніж екологічних. Крім того, більшість витрат, спрямованих на ліквідацію наслідків аварії на Чорнобильській АЕС для довкілля, фінансуються, головним чином, з міжнародних джерел.




  1. Це дослідження виходить за межі центрального рівня і приділяє увагу витратам, які здійснюються на охорону навколишнього середовища на субнаціональному рівні. Зокрема, в ньому розглядаються результати дослідження, проведеного на конкретних прикладах в Донецькій області, де серйозні екологічні проблеми загрожують подальшому розвитку регіону. Цей огляд ілюструє зростаючу тенденцію до здійснення екологічних витрат на обласному рівні, а також необхідність удосконалення структури субнаціональних екологічних витрат та управління ними з метою надання якісних комунальних послуг і справедливого розподілу суспільних екологічних благ. Для з’ясування ефективності екологічних витрат у промисловому секторі були також проведені дослідження на прикладі окремих підприємств.




  1. Дослідження в першу чергу призначається для українських посадових осіб керівної ланки всіх рівнів врядування, включаючи міністерства фінансів, економіки та екології і природних ресурсів. Мета полягає в сприянні свідомому прийняттю рішень. Уряд визнав необхідність зміни своєї поточної політики з метою забезпечення підвищеної дисципліни дотримання екологічних нормативів і удосконалення бюджетного процесу шляхом більш ретельного визначення проблем і пріоритетів та більш ефективного планування витрат на заходи, що дають найбільшу віддачу у галузі охорони навколишнього середовища.



  1. Дослідження також призначається для громадських організацій, які відіграють важливу роль у справі оприлюднення стурбованості громадськості економічними та соціальними наслідками погіршення стану навколишнього середовища України та у справі розробки заходів з вирішення таких проблем. Дослідження має на меті передати знання та результати аналізу експертам і керівникам, які мають приймати інституційні рішення та рішення стосовно управління витратами в макроекономічному контексті. Нарешті, воно переслідує ціль поглиблення обізнаності громадськості з механізмами розподілу та асигнування державних коштів на охорону навколишнього середовища, а також мету мобілізації підтримки з боку громадськості здійснення довгоочікуваної політики та регулятивних реформ.





  1. У підготовці цього дослідження взяли участь декілька міністерств, зокрема Міністерство екології та природних ресурсів (МЕПР), Міністерство фінансів (МФ) та Державний комітет статистики. Наші сподівання надати загальну картину екологічних витрат, здійснюваних, крім МЕПР, іншими установами, не виправдалися, тому що їхня інформація була роздрібненою і не достатньою. Більшість даних, використаних в цьому аналізі і особливо у главі 6, були взяті з бюлетенів Державного комітету статистики, який є головним джерелом інформації про платежі за забруднення і поточні витрати та інвестиції підприємств.




  1. Дослідження включає 6 глав і 5 додатків. Глава 2 є центральною і містить огляд витрат на охорону навколишнього середовища України. Стислий опис техногенного тиску на довкілля, наведений в главі 3, дає уявлення про екологічні проблеми України. Тут визначаються основні тенденції на терені забруднення навколишнього середовища, а також джерела даних, класифікації і методи оцінки, що використовуються в Україні. В главі 3 розглядається інституційна база охорони навколишнього середовища України, включаючи механізми фінансування екологічних витрат, і наводиться порівняння цих витрат із витратами окремих країн ОЕСР. Глава 5 містять ретельний аналіз надходжень та витрат системи фінансування охорони навколишнього середовища. Нарешті, у главі 6 наводиться огляд субнаціональної організаційної структури, включаючи ситуативні дослідження Донецького регіону та дослідження на прикладі окремих підприємств.


ІI. ВИТРАТИ НА ОХОРОНУ ДОВКІЛЛЯ В УКРАЇНІ: ОГЛЯД




2.1 Вступ




  1. Ця глава містить огляд витрат на охорону навколишнього середовища за період 1996 – 2000 років. Вона має на меті у порівнянні із бюджетними надходженнями створити картину витрат, що держава їх спрямовує на скорочення масштабів забруднення та контроль за станом навколишнього середовища, при цьому за основу визначення екологічних витрат приймаються визначення ОЕСР. У цій главі розглядаються також джерела цільового фінансування з державного бюджету, структура витрат із розбивкою по фінансуючих витрати установах (державних і приватних) та система розподілу коштів. Крім того, глава містить огляд системи екологічних платежів, який робиться з точки зору фіскальних надходжень та з точки зору їхньої ефективності як економічного важеля контролю за забрудненням довкілля та регулювання використання природних ресурсів. Далі у главі наводиться порівняння обсягів екологічних витрат окремих країн ЦСЄ і ОЕСР, з якого випливають цікаві висновки:





  • Прийнята в українському бюджеті класифікація екологічних витрат лише частково співпадає з міжнародним визначенням витрат на охорону навколишнього середовища; деякі установи не дотримуються міжнародних стандартів.




  • Обсяги екологічних витрат в Україні є порівнюваними із аналогічними витратами країн ЦСЄ і навіть вищими, ніж в деяких країнах ОЕСР. Україну відрізняє від цих країн те, що питома вага інвестиційних витрат у загальному обсязі екологічних витрат є вельми низькою така само, як і питома вага державних витрат.




  • Особливо незначною видається в Україні питома вага інвестиційних витрат державного сектора на охорону навколишнього середовища у загальному обсязі інвестиційних витрат, а це означає, що капіталовкладення, які державний сектор робить у забезпечення суспільних благ, є особливо обмеженими в Україні.


Ці висновки підтверджуються статистичними даними, наведеними у цій главі. Більш детальний аналіз витрат і структури фінансів міститься у главі 5.

2.2 Визначення та зібрані статистичні дані





  1. Найбільш важлива методологія для цілей цього дослідження – це методи ОЕСР в галузі розрахунку витрат на скорочення масштабів забруднення та контроль за ними (витрати ПАК). Вони складають загально визнаний на міжнародному рівні порядок розрахунку таких витрат. За визначенням ОЕСР, заходи, спрямовані на скорочення масштабів забруднення та контроль за ними (ПАК), - це


цільові заходи, безпосередньо спрямовані на запобігання, скорочення та ліквідацію забруднення чи негативних наслідків виробничих процесів або споживання товарів і послуг”.

  1. Цей підхід враховує лише ті витрати, які спрямовуються безпосередньо на захист довкілля, і на практиці більшість країн ОЕСР суворо дотримуються цього визначення. Втім існують концептуальні питання стосовно того, яку частку загальних витрат складають витрати на охорону навколишнього середовища та якою мірою екологічні міркування впливають на інвестування комплексних технологій. Завдяки широкому застосуванню методології ОЕСР з’явилися деякі “керівні правила”, які, залишаючись певною мірою автократичними, принаймні, забезпечують на національному рівні послідовність у застосуванні цієї методології.4 Наприклад, всі країни не враховують витрати домашніх господарств. Однак, не зважаючи на ці зусиля ступінь співпадання визначення на міжнародному рівні залишається все ще обмеженою, що ускладнює порівняння даних різних країн.





  1. ПАК визначається як “ліквідація забруднення”, але таке визначення певною мірою дезорієнтує, тому що на практиці сьогодні воно охоплює, наприклад, витрати на “збір і очистку стічних вод, боротьбу із забрудненням морського середовища, скорочення масштабів забруднення підземних вод і ґрунтів, боротьбу із забрудненням внутрішніх поверхневих вод і витрати, пов’язані із раціональним використанням природних ресурсів”. Таким чином, це визначення є достатньо широким для того, щоб охопити більшість “зелених” заходів (докладний опис, див. главу 5).




  1. Методологія ПАК передбачає також дві субкатегорії: принцип скорочення масштабів забруднення і принцип фінансування. За принципом скорочення масштабів забруднення витрати враховуються на момент їхнього здійснення, в той час як за принципом фінансування вони враховуються на момент наявності коштів. Узгодження цих двох категорій вимагає інформації про субсидії та збори. Головне тут – це постійно застосовувати послідовний принцип і уникати подвійного врахування витрат.



  1. В Україні статистичні дані Міністерства екології класифікуються за методологією ПАК із застосуванням принципу скорочення масштабів забруднення та принципу фінансування. Це Міністерство є найбільш важливою на національному рівні адміністративною структурою, яка здійснює державні витрати на охорону навколишнього середовища. Його головні джерела фінансування, як детально пояснюється у наступних розділах, – це Державний бюджет і національний фонд охорони навколишнього середовища. Проте для цілей цього аналізу розглядалися також й інші установи5, хоча дані, отримані від них є непослідовними і розпорошеними. Таким чином, основними джерелами узагальненої інформації для цього дослідження є Міністерство фінансів (яке надає консолідовані дані про витрати всіх міністерств) і Міністерство екології. На жаль така інформація не містить детальної розбивки витрат комунальних підприємств, витрат на водопостачання та водовідведення, на місця захоронення твердих відходів і опалення. Підприємства тут належать до компетенції Державного комітету з будівництва, архітектури та житлової політики.




2.3 Джерела фінансування екологічних заходів





  1. Закон “Про захист навколишнього середовища” визнає головними джерелами фінансування екологічних заходів:




  1. Державний бюджет України, Бюджет Автономної Республіки Крим, місцеві бюджети;

  2. Фонди підприємств, установ і організацій;

  3. Фонди охорони навколишнього природного середовища;

  4. Добровільні внески й інші фонди (фонди екологічного страхування, банківські позики).


Категорії а) та с) є головними джерелами державного фінансування охорони навколишнього середовища, в той час як категорія b) стосується витрат приватного сектора. Категорія d) в нашому аналізі не розглядається, оскільки на сьогодні добровільні внески від України не отримувалися. Більш детальні дані стосовно перших трьох категорій джерел фінансування наводяться у додатку.


  1. Закон “Про захист навколишнього середовища” визнає бюджет й екологічні фонди (позабюджетні) як два окремих джерела фінансування екологічних програм і проектів. Протягом років до цього закону вносилися зміни та доповнення. Одна із поправок, що її було внесено до Закону “Про захист навколишнього середовища” 5 березня 1998 року, передбачає консолідацію екологічних фондів у бюджет. Ця поправка спрямована на посилення контролю за використанням позабюджетних коштів, призначених для охорони навколишнього середовища, оскільки мали місце випадки неналежного використання цих цільових коштів або їхнього використання не на охорону довкілля, а на інші цілі.



  1. Рисунок 2.1 ілюструє головні джерела надходжень державного сектора від платежів за забруднення довкілля та порядок здійснення видатків на цілі охорони навколишнього середовища. Наведена діаграма показує джерела надходжень до Державного бюджету, включаючи платежі за забруднення, які надходять до цільового фонду Державного бюджету, а також платежі за використання природних ресурсів, що, як й інші платежі, надходять до загальної прибуткової частини Державного бюджету. Розмір стрілок, які показують обіг коштів, відповідно ілюструє і обсяг коштів. Як видно, платежі за використання природних ресурсів дають набагато більше надходжень, ніж платежі за забруднення довкілля (вода, повітря та відходи). Певну частину надходжень від платежі за використання природних ресурсів можна було б зараховувати до цільових фондів за існуючим законом, але цей закон ніколи не застосовувався з огляду на те, що ці платежі вважаються одним із важливих джерел надходжень до Державного бюджету України. Ще одним джерелом надходжень є штрафи, які призначаються у випадку порушення екологічного законодавства. Ці надходження, загалом, розподіляються між загальним і спеціальними фондами пополам. В принципі, закон також передбачає компенсацію шкоди, завданої довкіллю. Ці гроші мають розподілятися між спеціальним і загальним фондом. Але на практиці цього ніколи не робиться.





  1. Державні витрати на екологічні програми загальнонаціонального рівня здійснюються, головним чином, Міністерством екології, правда невелика частина таких витрат здійснюється також й іншими міністерствами. Місцеві управління екології не мають великої самостійності і тому можуть використовувати кошти на охорону довкілля тільки із місцевих цільових екологічних фондів. Відповідно до офіційних даних, питома вага поточних екологічних витрат, фінансованих промисловим сектором, із часом значно зросла, з 61 % в 1998 році до 98 % в 2000 році. Інвестицій робиться мало, та й то в основному промисловим сектором. Слід зазначити, що промисловий сектор великою мірою належить, безумовно, до державної власності і отримує суттєві субсидії. Зрозуміло, що всі видатки державним підприємствам з державного бюджету вважаються державними витратами і такий самий принцип застосовується до екологічних витрат.6



    1. Статистичні дані про витрати на охорону навколишнього середовища,


1996 – 2000 роки


  1. Таблиця 2.1а містить статистичні дані про витрати на охорону навколишнього середовища в Україні. Цифри наводяться в національній валюті у постійних цінах, і для полегшення порівняння в таблиці 2.1b вони конвертуються в постійні долари США. Наведені в таблиці дані дають підстави зазначити таке:




  • загальний обсяг витрат на охорону навколишнього середовища скоротився з приблизно з 1 млрд. доларів в 1996 році до 600 млн. доларів США в 2000 році.



  • Більшість екологічних витрат здійснюється з позабюджетних джерел, головним чином фондів підприємств, тобто приватним сектором. В період 1996 – 2000 років таке фінансування суттєво скоротилося. Але за цей період трохи збільшилося фінансування з бюджетних джерел, яке в 2000 році сягнуло до 35 млн. доларів США. В 2000 році витрати з позабюджетних джерел склали 94 % всіх витрат.





  • У загальному обсязі витрат найбільша частка належить позабюджетним приватним поточним витратам, які в 2000 році склали 77 %. Питома вага екологічних витрат у ВВП складає приблизно 2 %, показник, який у цілому відповідає іншим країнам, хоча з 1996 року він суттєво зменшився.




  1. Втім наведені дані страждають деякими важливими недоліками. По-перше, вони охоплюють не всі державні витрати, оскільки деякі міністерства реєструють витрати у такому форматі, який не дозволяє їх враховувати в ПАК. Правда, навряд чи можна очікувати, що з цієї причини за бортом розрахунків залишилися суттєві обсяги інвестицій в охорону навколишнього середовища . По-друге, були враховані не всі відповідні витрати підприємств і метод ПАК застосовувався не в усіх випадках. Все це ускладнює порівняльний аналіз даних, але все ж таки вони дозволяють отримати важливу інформацію.



  1. Таблиці 2.1а та b не показують, які кошти витрачалися. Детальна інформація про Державний бюджет і Національний екологічний фонд наводиться у цій главі нижче. Найбільшою статтею витрат є “охорона водних ресурсів”, яка передбачає ремонт і реабілітацію систем водопостачання та водовідведення. Ця стаття складає біля 43 % загального обсягу витрат. Такий розподіл коштів зумовлюється серйозністю екологічних проблем, на які наражається водний сектор, але витрати тут здійснюються не обов’язково державним сектором. Наступними найбільшими статтями витрат є лісовідновлення та охорона лісів, природні території, що охороняються, та охорона мінеральних ресурсів (огляд фінансування лісного господарства міститься в окремому додатку). Асигнування коштів на цілі охорони атмосферного повітря та управління відходами є відносно не великими (приблизно 1 % від загального обсягу витрат).




2.5 Порівняння витрат на охорону навколишнього середовища із показниками інших країн





  1. Цікаву інформацію можна було б отримати шляхом порівняння обсягів витрат на охорону навколишнього середовища України із обсягами таких витрат двох її сусідів – Білорусі та Польщі. В таблиці 2.2 наводяться дані про інвестиційний компонент екологічних витрат цих трьох країн в 1999 році. Однак порівняти всі екологічні витрати видається не можливим, тому що Польща не надає інформації про її поточні витрати на охорону навколишнього середовища. Загальний обсяг інвестицій ПАК в охорону довкілля у Польщі в 1999 році склав приблизно 2,2 млрд. доларів США проти 124 млн. доларів США в Україні та 53 млн. доларів США в Білорусі. Така розбіжність є набагато більш вражаючою, ніж здається на перший погляд, якщо врахувати, що загальний обсяг екологічних витрат в Україні наближається до 600 млн. доларів США. Ще одним важливим моментом є те, що в Білорусі* та Польщі з бюджету надходить значно більша частка коштів – приблизно половина, проти однієї п’ятої в Україні.




  1. Порівняння витрат України на охорону навколишнього середовища із відповідними показниками інших країн може створити уявлення про ефективність використання таких коштів. ОЕСР в рамках оглядів екологічних характеристик (ОЕХ) своїх країн – членів зібрала деяку свіжу інформацію про екологічні витрати. В ОЕХ витрати ПАК наводяться як питома вага у ВВП. Дані по країнахо ОЕСР за 2000 – 2001 роки наводяться в таблиці 4.3. За даними того самого джерела, відповідний показник екологічних витрат в Україні в 2000 році склав 1,95 %, а в Росії в 1999 році – 1,9 %.



  1. Таблиця 2.3 показує, що питома вага екологічних витрат України в її ВВП є більшою, ніж у будь-якій країні-члені ОЕСР7. Однак розгляд цих даних наражається на деякі проблеми через відсутність повних даних і невирішеність питання про ступінь врахування інвестицій в комплексні технології. Втім слід зазначити, що для забезпечення найпослідовнішого узагальнення даних було докладено багато зусиль і що наведені цифри видаються корисними, оскільки вони надають уявлення про відносний стан справ в галузі охорони навколишнього середовища.





  1. Більш детально дані по інших країнах наводяться в таблиці 2.4. Ця таблиця містить останню наявну інформацію по окремих країнах (за 1998 рік). Ця інформація була надана екологічним директоратом ОЕСР і станом на сьогодні ще не опублікована. Дані стосуються екологічних витрат державного та приватного секторів із розбивкою на поточні та капітальні витрати. Вони дають підстави зробити деякі цікаві висновки:




  1. Питома вага витрат на охорону навколишнього середовища у ВВП країн ЦСЄ є у середньому вищою, ніж в країнах ОЕСР. Показники України за 2000 рік є такими самими, як і показники країн ЦСЄ.

  2. Від країн цієї групи Україну відрізняє частка інвестиційних витрат у загальному обсязі екологічних витрат. В країнах ОЕСР цей показник у середньому складає 27 %, але фактично у багатьох країнах він є набагато вищим, в той час як в країнах-членах “Інтеграційного фонду”, Ірландії та Португалії, які все ще здійснюють програми задоволення вимог ЄС, цей показник складає 43 % і 47 %, відповідно. В Україні ця частка сягає приблизно 22 %.




  1. Ще одним важливим моментом є питома вага приватного сектора в загальному обсязі витрат на охорону навколишнього середовища. В країнах ОЕСР цей показник складає в середньому 43 %, коливаючись від 27 % в Австрії до 54 % в Португалії. В Польщі він складає 67 %, а в Україні - навіть ще більше, 82 %. Це означає, що інвестування суспільних благ державним сектором в Україні видається обмеженим.



  1. А що стосується загального обсягу витрат (капітальних і поточних), то частка державного сектора тут є навіть ще меншою. У загальному обсязі екологічних витрат на державний сектор припадає лише 6 %. В країнах ОЕСР цей показник складає у середньому 55 %, а в Польщі – 32 %.



Таблиця 2.1а. Фактичні витрати на охорону навколишнього середовища у реальному вираженні (тис. грн., 2000 рік)





Державні витрати на охорону довкілля

Позабюджетні приватні витрати на охорону довкілля

ВСЬОГО витрати на охорону довкілля

Держ. Еколог. Витрати у % ВВП

ВСЬОГО еколог. Витрати у % ВВП




Розрахункові витр. усі фонди

Витрати загальн. Бюджет

Всього

Поточні витрати

Інвестиції

Всього

1996

53300

52809

106109

4258294

1025969

5284262

5390371

0,07%


3,34%

1997

97500

71504

169004

2860838

690992

3551831

3720835

0,10%

2,21%

1998

42000

55537

97537

2606722

572722

3179444

3276981

0,06%

2,13%

1999

68200

67987

136187

2778142

536309

3314451

3450638

0,08%

2,10%

2000

96200

95347

191547

2583414

600657

3184071


3375618

0,11%

1,95%

Джерело: Державний бюджет, Міністерство екології та Статистичний бюлетень.


Таблиця 2.1b. Витрати державного та приватного сектора на охорону навколишнього середовища, в постійних доларах США




Гривневі показники у цінах 2000 року конвертовані в дол. США по обмінному курсу 2000 року (в млн. дол. США)

Питома вага




Державні витрати на охорону довкілля

Приватні витрати на охорону довкілля

ВСЬОГО витрати на охорону довкілля

Держ. Еколог. Витрати у % ВВП

ВСЬОГО еколог. Витрати у % ВВП




Екологічні фонди

Бюджет

Всього

Поточні


Капітальні

Всього

1996

9,8

9,7

19,5

782,8

188,6

971,4

990,9

0,07%

3,34%

1997

17,9

13,1

31,1

525,9

127,0

652,9

684,0

0,10%

2,21%

1998

7,7

10,2

17,9

479,2

105,3

584,5

602,4

0,06%

2,13%

1999

12,5


12,5

25,0

510,7

98,6

609,3

634,3

0,08%

2,10%

2000

17,7

17,5

35,2

474,9

110,4

585,3

620,5

0,11%

1,95%



Рисунок 2.1. Схема фінансування витрат на охорону навколишнього середовища




Платежі за забруднення

Платежі за природні ресурси

Інші податки

Спеціальні (цільові) фонди бюджету (екологічні фонди)



Загальна прибуткова частина бюджету

Платежі за природні ресурси


Інші податки


ЕКОЛОГІЧНІ ВИТРАТИ ПРИВАТНОГО СЕКТОРА


ОБЛАСНІ ТА МІСЦЕВІ ЕКОЛОГІЧ. ДЕПАРТАМЕНТИ

МІНІСТЕРСТВО ЕКОЛОГІЇ

ІНШІ МІНІСТЕРСТВА ТА ОБЛ. І МІСЦЕВІ ДЕПАРТАМЕНТИ

ДЕРЖАВНІ ЕКОЛОГІЧНІ ВИТРАТИ

Штрафи

(та компенс

шкоди)

МІЖНАРОДНЕ СПІВРОБІТНИЦТВО



Таблиця 2.2 Інвестиційні витрати на охорону навколишнього середовища,

1999 рік /Порівняння показників деяких країн (млн. дол. США)

 

Бюджет

В т.ч.

Позабюджетні

Всього

Всього, %


 




Екологічні фонди







ВВП

Білорусь

24,8

16,6

28,1

52,9

0,4%

Польща

1163,4

532,0

999,0

2162,4

1,4%

Україна

25,0

12,5

98,6

123,6

0,4%

Джерело: Світовий банк, різні дослідження


Таблиця 2.3. Питома вага витрат ПАК у ВВП країн – членів ОЕСР

Країна


% ВВП

Країна

% ВВП

Країна

% ВВП

Канада

1,1

Данія

0,9

Норвегія

1,2

Мексика

0,8

Фінляндія

1,1

Португалія

0,9

США

1,6

Франція

1,4

Іспанія

0,8

Японія

1,6

Німеччина

1,5

Швеція

1,2

Корея

1,7

Греція

0,8

Англія

1

Австралія


0,8

Угорщина

0,7

Нідерланди

1,8

Австрія

1,7

Ірландія

0,6

Чеська Республіка

2

Бельгія

0,9

Італія

0,9







Статистичні дані по Польщі до таблиці не включені, оскільки вони не враховують поточні витрати.

Source:http://www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-documents-476-14-no-1-no-476,00.html


  1. Ефективність витрат – процес пріоритезації. Вищенаведений аналіз, хоча і є корисним для цілей визначення обсягу та типу витрат на охорону навколишнього середовища, все ж таки не показує ступінь фактичної ефективності витрат і не створює уявлення про оптимальні необхідні рівні витрат. Тому наведене порівняння може слугувати орієнтиром для внесення змін в розподіл витрат, в той час як фактичні рівні витрат мають визначатися шляхом проведення на національному рівні прозорої з точки зору політики оцінки, яка повинна базуватися на фактичних потребах у вирішенні конкретних екологічних проблем і на критеріях ефективності витрат.


  1. Разом зі своїми місцевими департаментами Міністерство екології визначає пріоритети для розподілу коштів на місцевому рівні. Потім Кабінет міністрів затверджує визначені пріоритети. Однак процес розподілу коштів на практиці не відповідає першочерговим завдання і потребам. Спостерігається тенденція ухвалювати велику кількість проектів і програм незалежно від наявності коштів для їхнього впровадження. Це створює проблему ефективності програм охорони навколишнього середовища, оскільки вони, за звичай, не отримують належних коштів і, відповідно, рідко коли виконуються до кінця. Краще управляти своїми фінансовими ресурсами та здійснювати контроль за їхнім використанням органам державної влади, можливо, допоможе нова система складання бюджету, що вже почала діяти та розглядається у додатку ІІ.





  1. Втім в оцінці запропонованих проектів все ще існують недоліки. Сьогодні рідко застосовуються сучасні методи оцінки, які використовують аналіз витрат з точки зору ефективності та аналіз витрат і вигод. Ця проблема обговорюється докладніше в главі 6, яка містить поглиблений аналіз стану справ в регіоні Донецька.



Таблиця 2.4 Розбивка витрат на охорону навколишнього середовища в окремих країнах




Млн. доларів США, 1998 рік











 


Капітальні витрати

Поточні витрати

Всього

Всього

Всього інвестицій./

Приватні інвестиції./

Всього державних витрат./

КРАЇНА

Підприємства

Держава

Підпримства

Держава




% ВВП

Всього витрат

Всього інвестицій

Всього витрат

ОЕСР




























АВСТРІЯ

361

998

873

2 282

4 514

2,14%


30,1%

26,6%

72,7%

ФІНЛЯНДІЯ

217

218

390

507

1 332

1,03%

32,7%

49,9%

54,4%

ФРАНЦІЯ

2 655

3 114

8 487

8 547

22 803

1,57%

25,3%

46,0%

51,1%

ІРЛАНДІЯ

121

163

72

306

663

1,56%

42,9%

42,5%

70,8%

ПОРТУГАЛІЯ

194

163

106

306

770


0,72%

46,5%

54,3%

61,0%

ВСЬОГО

3 549

4 657

9 928

11 948

30 082

1,55%

27,3%

43,2%

55,2%

ЦСЄ




























ЧЕХІЯ

755

337

-

-

1 092

1,92%

-

69,1%

-

УГОРЩИНА

149


253

-

-

402

0,85%

-

37,0%

-

ПОЛЬЩА

1 799

883

1 322

574

4 579

2,87%

58,6%

67,1%

31,8%

УКРАЇНА

110,4

25

474,9

10,2

621

1,95%

21,8%

81,5%

5,7%

Примітка: дані наводяться за 1998 рік, за винятком України, по Україні – за 2000 рік

Джерела: ОЕСР і уряд України



2.6 Екологічні платежі: платежі за використання природних ресурсів і платежі за забруднення навколишнього середовища




  1. Як зазначалося вище, у галузі охорони навколишнього середовища існуючі фіскальні механізми мобілізації надходжень розділяються на дві головні категорії: платежі за спеціальне використання природних ресурсів8 і платежі за забруднення довкілля. Рисунок 2.2 ілюструє джерела надходжень і шляхи розподілу між загальною прибутковою частиною Державного бюджету та його спеціальними (цільовими) фондами. Раніше цільові фонди були позабюджетними, але з 2000 року вони були консолідовані в бюджет9. Як правило, надходження від платежів за використання природних ресурсів зараховуються до загальної прибуткової частини бюджету, хоча теоретично закон передбачає можливість їхнього зарахування до спеціального Фонду охорони навколишнього природного середовища. Для екологічних фондів головним джерелом надходжень є платежі за забруднення довкілля. Розподіл цих коштів між різними рівнями державного управління пояснюється у наступних пунктах, а розміри ставок платежів докладно розглядаються у додатку ІІ. Аналіз цих ставок свідчить про те, що вони є дуже низькими і не можуть заохочувати підприємства до інвестування екологічно безпечних інновацій, тому підприємствам вигідніше сплачувати їх. Крім того, на практиці обсяги надходжень від платежів за забруднення довкілля є меншими, ніж вони повинні бути, тому що багато підприємств не можуть дозволити собі сплачувати такі суми та отримувати пільги (див. додаток ІІ). Це особливо стосується тих випадків, коли підприємства мають зв’язки в політичних колах і лобіюють звільнення від оподаткування. Однак в 1999 році примусове стягнення платежів посилилося після того, як функцію стягнення платежів було передано від обласних управлінь Міністерства екології до податкової адміністрації. Таблиця 2.5 містить дані про надходження, які було заплановано отримати від податків за використання природних ресурсів в реальному вираженні та які зараховуються до Державного бюджету. За 1998 – 2000 роки наводяться також співвідношення між фактичними та запланованими витратами, які свідчать про суттєві відмінності в різних роках. Найважливішим джерелом надходжень є земля, яка в той же час є також великою мірою позбавленою оподаткування. Крім того, слід зазначити, що наприкінці 90-х років обсяг надходжень від оподаткування землі значно зріс.





  1. Система платежів за використання природних ресурсів і забруднення довкілля видається дуже обтяжливою для тих підприємств, які перевищують дозволені ліміти викидів. Це в першу чергу зумовлюється двома причинами:




  1. Ставки оподаткування викидів, які перевищують встановлені нормативи, - в 5 разів вище, ніж ставки оподаткування викидів, які не перевищують такі нормативи.

  2. В системі бухгалтерського обліку витрати на платежі за викиди, які не перевищують встановлені нормативи, вважаються виробничими витратами, в той час як витрати на платежі за викиди, які перевищують встановлені нормативи, покриваються за рахунок прибутку підприємств.


Ліміти використання природних ресурсів встановлюються у порядку, який визначається Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними радами народних депутатів, а також міськими радами Києва і Севастополя, за винятком природних ресурсів національного значення (перелік таких ресурсів наводиться у статті 39 Закону “Про охорону навколишнього середовища). Ліміти використання природних ресурсів національного значення встановлюються у порядку, який визначається Кабінетом міністрів України.


  1. Система екологічних фондів. Як видно із таблиці 2.6, система екологічних фондів на різних рівнях державного управління нараховує більше 1600 фондів. Цими фондами управляє Міністерство екології. Нагляд за програмами Фонду здійснює Департамент Економіки Міністерства, який також контролює витрати Фонду.



  1. В таблиці 2.7 наводиться розподіл надходжень між різними фондами на різних рівнях державного управління. Кошти, отримані від платежів за забруднення довкілля, розподіляються між місцевими (сільськими районними, сільськими, міськими), обласними фондами та фондом Автономної Республіки Крим і Національними екологічним фондом. Як правило, 30 % надходжень ідуть на національний рівень, 20 % - на обласний, а 50 % - на місцевий. Спеціальні правила щодо сплати платежів застосовуються в містах Київ і Севастополь та для підприємств гірничодобувної та металургійної промисловості, які беруть участь в екологічно – економічному експерименті (липень 1999 – грудень 2000 року). Ці підприємства звільняються від сплати 70 % платежів за забруднення за умови, що вони використовуватимуть ці кошти на цілі екологічних заходів.





  1. Такий порядок розподілу коштів дозволяє більшості місцевих територіальних громад мати свої власні гроші для охорони навколишнього середовища. Проте, здається, такий розподіл не є дуже ефективним, оскільки місцеві органи влади, за звичай, не мають достатньо коштів для здійснення серйозних екологічних заходів. Крім того, поширеною практикою є використання коштів місцевих екологічних фондів на цілі прикриття дефіциту місцевих бюджетів.




  1. Рисунок 2.3 ілюструє загальний обсяг надходжень системи екологічних фондів в номінальному та реальному вираженні (в грн. 2000 року). В таблиці 2.8 наводиться середній показник співвідношення між розрахунковими видатками та надходженнями усіх фондів, який, в принципі, повинен дорівнювати приблизно 1, принаймні, як середній показник за всі роки. Але практика показує інші результати, хоча, за винятком 1998 року, він не набагато відрізняється від середнього показника, який складає 0,86.

Рисунок 2.2. Надходження консолідованого бюджету, які зараховуються до загальної прибуткової частини та спеціальних фондів




Платежі за (спец.) використання води, землі, мінеральних ресурсів, лісів і фауни






Державний бюджет


Державний бюджет

загальна частина

Частина (звичайно 50 %) штрафів і платежів за порушення екологіч. законодавства




Бюджет АРК*, міст Києва та Севастополя



Місцеві бюджети


Частина (звичайно 50 %) компенсації за шкоду, завдану внаслідок порушення законодавства



Бюджет сіл, селищ і міст



Платежі за забруднення повітря (стаціонарні та мобільні джерела), відходи та скиди у водоймища
Державний бюджет


Державний екологічний фонд

спеціальні фонди (цільові)


Частина (звичайно 50 %) штрафів і платежів за порушення екологіч. законодавства
Бюджет АРК*, міст Києва та Севастополя



Місцеві екологічні фонди


Частина (звичайно 50 %) компенсації за шкоду, завдану внаслідок порушення законодавства



Бюджет сіл, селищ і міст

* АРК = Автономна Республіка Крим


Таблиця 2.5. Надходження, які було заплановано отримати в Державний бюджет від платежів за використання природних ресурсів (в реальному вираженні)

Фактичні/ заплановані надходження (грн. 2000)

1996

1997

1998

1999

2000




Тис. грн.

Тис. грн.

Тис. грн.

Факт/ план

Тис. грн.

Факт/ план

Тис. грн.

Факт/ план

Всього надходжень від використання природних ресурсів

153 600

1 227 300

2 527 800

0,88

2 304 400

2,01

1 665 900

2,74


Лісні ресурси

3 400

56 700

57 800

1,15

84 700

3,81

47 200

8,57

Водні ресурси

14 200

517 400

314 900

0,65

300 500

0,00

170 000

0,00

Мінеральні ресурси

6 900

46 800

97 800

0,59

55 000

5,86

38 700

10,44

Геологічна розвідка

71 100

606 400

535 300

0,43

480 400

2,26

200 000

5,88

Земля

58 000

no data


1 522 000

1,10

1 383 800

0,02

1 210 000

0,02

Джерело: розрахунки по даних Міністерства фінансів


Таблиця 2.6. Кількість екологічних фондів в 2000 році


Всього

Держава

Автономна Республіка Крим

Області, Київ та Севастополь

Місцеві

Місто, район і село

1623

1

1

26

346

1249



следующая страница >>