litceysel.ru
добавить свой файл
  1 ... 5 6 7 8 9 10

6. Система городов как каркас территории

6.1. Классическая концепция каркаса территории

Каркас городов – одно из важнейших понятий пространственного экономического анализа. Этот термин был введен во Франции в 50-е годы в рамках исследований ее регионов. В основе этой концепции лежат два главных тезиса:

Города не являются изолированными экономическими агентами, они включены в систему связей с другими городами. Эти связи могут быть иерархического, взаимодополняющего или конкурентного типа.

В совокупности города и их взаимосвязи определяют характер экономического пространства страны.

Концепция каркаса территории рассматривает города как полюсы экономической активности, а экономическое пространство – как структурно организованное и неоднородное, что позволяет перейти от геометрического описания к экономическому.

Распределенная по территории сельскохозяйственная деятельность связана с городами через систему сельских поселений нижнего уровня (поселков). Одна из важнейших функций таких поселений – осуществление этой связи (урожай собирают с полей, свозят в деревню, из деревни отправляют на продажу в город). Соответственно, поля, окружающие такую деревню, являются элементарной зоной влияния для самых низших центров, с которых начинается каркас. В свою очередь, эти деревни входят в зону влияния того города, который является их рынком сбыта. Таким образом, выделение каркаса позволяет представить экономическое пространство как совокупность ячеек (зон) элементарного уровня. Затем они укрупняются, формируя зоны более высокого уровня.

Города характеризуются высокой интенсивностью экономической жизни и, соответственно, высокой плотностью освоения территории. По сравнению с ними территория полей предстает как экономически мало интенсивное, мало освоенное пространство. Именно поэтому города и связывающие их дороги (линии телеграфа, телефона, авиалинии) представляют в виде каркаса, некоторой решетчатой структуры, на которую «натянута» ткань полей. Поэтому для описания такой модели используются термины «каркас-ткань». Термин «ткань» широко используется в экономике города.


«Ткань» – экономически второстепенные пространственные зоны, которые одновременно являются резервами для развития каркаса. Среди полей может возникнуть новый поселок, из поселка – малый город, из малого города – средний и т.д.

«Каркас» – совокупность городов некоторой территориальной зоны, рассматриваемой вместе с системой отношений между городами и окружающими их сельскими зонами влияния, а также с внешними связями этих городов.

Итак, каркас городов структурирует территорию и является, экономически, ее важнейшей частью. Исторически формирование такого каркаса начиналось с сельскохозяйственного освоения территорий. В тот момент эта отрасль была основой народного хозяйства.

Постепенно над этой первичной тканью сложилась пирамидальная структура городов различного уровня. Развитие промышленности внесло существенные изменения в эту простую, логически стройную схему. Существенные сдвиги в послевоенной экономике Европы привели к необходимости развития концепции каркаса и преодоления ограничений, связанных с исходной классической концепцией.


6.2. Развитие концепции каркаса городов

Развитие концепции шло по двум основным направлениям:

Была осознана излишняя жесткость строго иерархической схемы В. Кристаллера, в которой не находилось места для горизонтальных связей городов, и были предложены более гибкие схемы пространственных связей, позволяющие реалистично описать экономику.

Так как за пространственными связями стоят явления функциональной специализации и, соответственно, взаимодополняемость городов каркаса, то необходимо изучение функций городов, их дополнительности и конкуренции.

Как наиболее перспективная пространственная форма каркасов городов является конструкция сети звезд. В основе этой конструкции – узлы (фокусы активности) и лучи, соответствующие потокам товаров, людей и информации. Лучи, выходящие из одного центра, определяют его зону влияния высокого уровня.


Причины, приведшие к формированию горизонтальных связей и порождающие сети крупных городов:


  1. в современных условиях становятся менее значимыми связи между центрами разного уровня, выделенными по принципу соответствующего разнообразия видов обслуживания;

  2. усложняется схема разделения труда между городами;

производственные связи не отменяют иерархичности отношений партнеров, но уже не вписываются в жесткую пирамидальную структуру. В современном производстве происходит расчленение функций, их экстернализация и достаточно сложная организация участников;

  1. расчленение функций позволяет дифференцировать требования к территории, на которой они осуществляются.

Под влиянием этих причин формируется менее жесткая структура каркасов. Роль города больше не определяется размерами его ближайшей территориальной зоны влияния и объемом его производственных мощностей. Уровень города определяется его способностью предоставить развитую инфраструктуру, эффективно включить в свое экономическое пространство различные виды деятельности. Благодаря резкому снижению затрат на транспорт и связь, города, обеспечивающие свою привлекательность для бизнеса, резко увеличивают диапазон своих связей, вторгаясь тем самым в зоны влияния отдаленных городов сопоставимого уровня. Эти «длинные» связи и формируют те пучки лучей, которые характеризуют пространственную модель сети звезд (рис. 10).


Рис. 10. Схема каркаса городов типа «сеть звезд»

Таким образом, в рамках одной сети существует несколько иерархий, вершины которых лежат в разных местах. Возникновение узлов, в которых сходятся достаточно отдаленные лучи, может быть вызвано инновационными процессами, когда реализация масштабных проектов требует определенной «критической массы», обеспечивающей рентабельность инвестиций. Например, аэропорт или вокзал высокоскоростной железной дороги оказывается фокусом, к которому тянутся лучи автострад из соседних городов. Тем самым формируется очередная «звезда», которая встраивается в сеть более высокого уровня, представленную авиалиниями или железнодорожными магистралями.


Роль важнейших городов каркаса нельзя выявить с достаточной полнотой, если ограничиться последовательным рассмотрением их функций по отдельным видам деятельности. Это связано с тем, что для крупнейших городов характерна полифункциональность, истоки которой лежат в эффектах агломерации. Можно выделить особую «интегрирующую» функцию, которая придает им дополнительное значение и стимулирует дальнейшую концентрацию прочих функций. Возникает кумулятивный эффект поляризации: первичное выделение полюса стимулирует замыкание на нем потоков из окружающей зоны влияния, что, в свою очередь, усиливает роль полюса.


6.3. Международные связи городов

В послевоенный период резко меняются интенсивность и формы взаимодействия национальных экономик развитых стран. Доминирующим становится тип открытой экономики. Сменилась ориентация национальной экономической деятельности, бизнес стал ориентироваться на международные рынки. Наиболее интенсивные процессы интеграционного характера проявились в масштабах межнациональных региональных рынков. Свободная циркуляция товаров и капитала между национальными экономическими пространствами стала свершившимся фактом и свидетельствует об интернационализации производства.

Интернационализация хозяйственных связей постепенно приводит к возникновению новых форм организации производства товаров и услуг. В 70-е годы произошла глобализация международного бизнеса. За последние десятилетия быстрая интернационализация потоков капитала изменила взаимоотношения между накоплением капитала и национальными государствами. Отрасли промышленности становятся все менее подверженными регулированию и все более свободными для международной конкуренции.

Для глобализации характерны новые схемы управления. Они предусматривают размещение предприятий фирмы в различных странах, глубокий уровень горизонтальной и вертикальной интеграции производства товаров и услуг. Происходит резкое расширение разделения труда, что позволяет фирме добиться конкурентных преимуществ, передавая соответствующие виды производств своим филиалам в зарубежных странах. Национальная фирма избавляется от местного производства для тех этапов технологической цепочки, где она сталкивается с недопустимо высоким уровнем издержек производства.


Открытая экономика создает для фирмы возможность пространственной оптимизации своей деятельности, что требует, однако, существенной управленческой гибкости. Требования к искусству управления производством резко возрастают, усиливается поляризация отраслей. Фирмы, не способные обеспечить управленческую деятельность достаточно высокого уровня, либо уходят с рынка, либо становятся придатками фирмы успешных конкурентов, в т.ч. управляемых из-за рубежа.

В первую очередь в процесс «открытия экономики» вовлекаются крупнейшие города, особенно те из них, которые являются столицами. Это объясняется тем, что крупные компании, как правило, включены в сложную сеть взаимоотношений с правительственными органами, что требует частого присутствия высших менеджеров компании в столице. Если главный город страны (в экономическом смысле) одновременно является столицей, то почти неизбежно, что крупная компания международного уровня остановит свой выбор именно на нем.

Вовлеченность в международные экономические связи усиливает конкурентные позиции этих городов внутри национального экономического пространства. Происходит дальнейшая его поляризация, оно становится еще более неоднородным.

Активная вовлеченность крупнейших городов в систему международных контактов усиливает их роль как посредников. Это приводит к существенному ослаблению относительной роли их связей с ближайшим окружением. Таким образом, происходит структурная перестройка всего национального каркаса городов. Зонами влияния крупнейших центров становится весь мир. В совокупности сеть таких городов определяет структуру всей глобальной экономической системы, распределяя функции и рабочие места между городами всей планеты.

Выход на зону мирового масштаба оказывается возможным потому, что город представляет всю национальную территорию, а для крупнейших центров даже межнациональные регионы. Яркий пример таких городов: Нью-Йорк, Лондон и Токио в их роли финансовых центров (более чем 2/3 мировых финансовых трансакций определяется результатами переговоров в этих городах).


В экономической литературе нет строгого определения мирового города. В рамках анализа мирового каркаса городов к этой группе относят крупнейшие полифункциональные города, экономическое влияние которых явно распространяется за пределы соответствующих межнациональных регионов.

Усиление поляризации национального экономического пространства характерно и для России. Постепенное становление Москвы как международного города общеевропейского масштаба сопровождается ослаблением влияния центров областей и краев (таких, например, как Тюмень или Челябинск). Местные центры добычи или первичной переработки природного сырья предпочитают выходить на прямые связи с Москвой, относительное значение которой в масштабах национальной экономики еще более возрастает.

Концепция мировых городов вводит в теорию экономики города принципиально новый подход к анализу экономического пространства и систем городов. Процесс урбанизации подчинен требованиям формирующейся общемировой экономики, и через мировые города эти требования определяют динамику национальных каркасов городов.


6.4. Каркас мировых городов

Становление мировых городов как центров, обслуживающих огромные экономические пространства общенационального масштаба, приводит, как уже отмечалось, к ослаблению роли национальных центров второго эшелона, не входящих в каркас мировых городов. Отношения взаимодополняемости и синергии между городами одного уровня часто становятся более важными, чем отношения между каждым из этих городов и менее крупными городами из их зон влияния. Таким образом, усиливается поляризация национальных экономических пространств и одновременно резко ослабляются и частично исчезают иерархические отношения в пределах субнациональных регионов. Происходит формирование сетей синергии между сходными по функциональной ориентации близкими или дальними центрами на различных уровнях мирового каркаса (например, сети туристических городов, связанных культурными, историческими, географическими маршрутами). Синергия не исключает конкуренции соответствующих территорий. Однако города, не вошедшие в данные сети, фактически оказываются аутсайдерами, утратившими реальные шансы на подобную конкуренцию. Таким образом, усиливается неравномерность развития городов. Формирование таких сетей создает определенные монопольные преимущества для городов-участников, ограждая невидимым барьером соответствующие отраслевые рынки от подключения прочих городов-конкурентов. Это хорошо видно на примере индустрии международного туризма. Даже если средний город обладает неплохим туристическим потенциалом, у него почти нет шансов самостоятельно выйти на рынок сбыта этой отрасли. Туристические фирмы такого города вынуждены встраиваться в систему иерархических связей на правах филиалов крупных туристических фирм. Например, туристические города Золотого Кольца могут выйти на обслуживание международного туризма только через московские фирмы. А Москва может успешно развивать международный туризм только при установлении взаимовыгодных связей с сетью мировых туристических центров высшего уровня.


Современные исследователи фиксируют переход от классической иерархии городов, включавшей 7 – 9 уровней и ограниченной национальным экономическим пространством, к новой мировой системе городов, которая включила в себя национальные системы. Она содержит три основных уровня:

- сеть международных и мировых полифункциональных городов, взаимодействующих через транспортные линии, каналы телекоммуникаций, финансовые потоки и культурные связи;

- специализированные города общенационального значения, объединенные потоками поставляемой продукции, системой сбыта и нарастающими отношениями кооперации в единую национальную сеть;

- специализированные города регионального значения, объединенные в региональную сеть.

То есть на смену иерархии городов, где один город доминировал над другими, приходит система иерархии сетей. Рыночные связи между уровнями могут быть ориентированы «вверх» для городов нижних сетей, которые находят рынок сбыта своих товаров в сети городов более высокого уровня, а могут быть направлены «вниз» к рынкам сбыта и рынкам факторов производства, расположенным на нижних уровнях.

В целом получившаяся структура мирового каркаса городов представляет собой «сеть звезд» со сложной многослойной системой зон влияния, соответствующих лучам, выходящим из одного фокуса.

Контрольные вопросы


  1. Дайте определение понятия «каркас городов» и опишите процесс его формирования.

  2. По каким направлениям шло развитие концепции каркаса городов?

  3. Какие пространственные формы каркасов вы знаете?

  4. Назовите причины формирования сетей крупных городов.

  5. Что такое «интернационализация производства» и к чему она приводит?

  6. Опишите причины и последствия процесса «открытие экономики».

  7. Дайте определение «мирового города».
  8. Является ли г. Москва мировым городом и почему?


  9. Назовите причины формирования сетей синергии и объясните суть этого явления.

  10. Какие уровни включает в себя система мировых городов?


Тест

1. Какие тезисы положены в основу концепции каркаса территории?

А) города – это изолированные субъекты экономики;

В) города не являются изолированными экономическими агентами и их взаимосвязи определяют характер экономического пространства страны;

С) города являются носителями рыночных отношений.


2. С точки зрения концепции каркаса территории, города – это …

А) полюсы экономической активности;

В) центры развития инженерных коммуникаций;

С) закрытые экономические системы.


3. Экономически второстепенная пространственная зона – это:

А) центральное место;

В) ткань;

С) каркас.


4. Совокупность городов некоторой территориальной зоны, рассматриваемой вместе с системой отношений между городами и окружающими их сельскими зонами влияния, а также внешними взаимосвязями этих городов, – это…

А) каркас;

В) шестиугольник А. Леша;

С) экономический полюс.


5. Что лежит в основе конструкции «сеть звезд»?

А) шестиугольники, являющиеся границами рынков сбыта;

В) фокусы активности и лучи, соответствующие потокам товаров, людей и информации;

С) шестиугольники, которые связывают между собой центральные места.


6. В современных условиях уровень города в структуре каркаса городов определяется:

А) количеством действующих рынков и занятых в социальной сфере;

В) объемом промышленной продукции;

С) способностью предприятия развивать инфраструктуру и эффективно включать в свое экономическое пространство различные виды деятельности.


7. Что характерно для крупных городов?

А) стагнация экономики;

В) активная вовлеченность в систему международных экономических связей;

С) закрытость экономики.


8. Крупнейшие полифункциональные города, влияние которых явно распространяется за пределы соответствующих межнациональных регионов, получили название:

А) столицы;

В) мировые города;

С) города-»миллионеры».


9. Становление мировых городов приводит:

А) к ослаблению роли национальных городов первого уровня;

В) ослаблению роли национальных городов второго уровня, не входящих в систему мировых городов;

С) усилению роли национальных центров всех уровней.


10. Основным отличием новой мировой системы городов от классической системы городов является:

А) переход от строгой пирамидальной структуры городов к иерархии сетей;

В) переход от гибкой системы взаимосвязей городов к строгой иерархичности;

С) переход к системе «млечный путь».


7. Новые теории городской политики

7.1. Теория полюсов роста

Согласно этой теории (родоначальники Ф.Перру и А.Хиршман) инвестиции распространяются из растущего центра на периферию региона. При этом они могут принимать форму производственных инвестиций (размещение производства) или форму непроизводственных инвестиций (размещение населения). В результате этих процессов наблюдается субурбанизация и деконцентрация производства и населения. Ж.Будвиль показал, что в качестве полюсов роста можно рассматривать не только совокупность кластеров предприятий лидирующих отраслей, но и конкретные населенные пункты, выполняющие функцию источника инноваций и прогресса. По его определению «полюс роста представляет собой совокупность развивающихся и расширяющихся отраслей, размещенных в урбанизированной зоне и способных вызвать дальнейшее развитие экономической деятельности во всей зоне своего влияния».

7.2. Теория кластеров.

По определению М.Портера кластером является группа географически соседствующих взаимосвязанных компаний и связанных с ними организаций и учреждений, действующих в определенной сфере и характеризующихся общностью деятельности и взаимодополняющих друг друга. Несколько кластеров, специализирующихся на производстве одного типа товаров, могут образовывать региональный кластер. Несколько рядом расположенных городов, имеющих сходную специализацию и проводящих активную политику обмена знаниями и инновациями, достигают локального конкурентного преимущества. В качестве примера можно привести итальянские города Сассуоло, Модена и Болонья, специализирующихся на производстве керамической плитки. В экономике отечественных городов образование кластеров сдерживается слабостью технологии, нехваткой доступного капитала, слабым развитием горизонтальных связей, несформированностью общественных институтов, несовершенством конкуренции.

7.3.Теория кумулятивной причинной обусловленности.

Территории могут делиться на лидирующие и отстающие. Инвестиции концентрируются на лидирующих территориях, так как здесь наиболее велика возможность получения агломерационного эффекта. Поскольку лидирующие территории имеют тенденцию распространять экономическую активность и влияние на отстающие территории, то в результате кумулятивных эффектов наблюдается определенный рост и развитие отстающих территорий. В совокупности с теориями экономического роста и теориями агломерационного эффекта теории неравномерного пространственного развития привели к теоретическому обоснованию, а затем и практическому воплощению концепции технополюсов и технопарков. Современные теории неравномерного пространственного развития связаны с понятием инкубационных территорий, которые обозначают определенную среду, способствующую развитию.

7.4. Теории урбанизации.

В этих теориях динамика городской системы увязывалась с двумя главными трендами: централизацией и децентрализацией (рабочих мест и жилья). Исследователи выделяли развитие ядра и периферии и четыре стадии циклической модели городских систем. Взаимосвязь между стадиями цикла и пространственным развитием города показана в таблице 1.




Стадии городского развития

Главная характеристика

Характерные черты городского развития

Пространственное развитие города

Урбанизация

Промышленная революция, индустриализация

В городах размещается промышленное производство – преимущественно крупные предприятия. Развивается общественный транспорт. Приоритет за экономическим ростом

Экономическая активность концентрируется в ядре

Субурбанизация

Рост благосостояния, развитие сектора услуг, автомобилизация населения

Размещение в городах предприятий сферы услуг.

Приоритет за развитием инфраструктуры

В ядре формируется центральный деловой район. Промышленность перемечается на периферию

Дезурбанизация

Повышение важности качества жизни, увеличение цен на энергоносители, снижение среднего размера семьи

Возрождение общественного транспорта. Пространственное планирование

Домохозяйства перемещаются на периферию

Реурбанизация

Изменение технологий и социальных ценностей, Рост информационного сектора, компьютеризация, структурное изменение свободного времени


В городе размещается малый бизнес

Экономическая активность наблюдается в городском ядре


Урбанизация – абсолютная и относительная централизация, когда рост ядра доминирует, а вся агломерация растет;

Субурбанизация – относительная и абсолютная децентрализация, когда сокращение населения ядра приводит к уменьшению населения во всей агломерации;

Дезурбанизация – абсолютная и относительная децентрализация, когда спад в ядре приводит к упадку экономической активности в агломерации;

Реурбанизация – относительная и абсолютная централизация, когда доля населения в ядре по отношению к населению всей агломерации вновь растет, так как сокращение ядра происходит более медленными темпами, чем окружения (относительная централизация), и ядро растет снова, в то время как окраины все еще стагнируют (абсолютная централизация). На стадии реурбанизации изменения в технологии и изменение социальных ценностей, а также развитие информационных технологий приводит к тому, что меняется качество труда. Возрастают требования к рабочей силе, труд становится все более высокооплачиваемым, что повышает спрос на нормальные товары, Это увеличивает требования к качеству жизни. На первой и второй стадиях население – это функция от роста занятости, а на третьей и четвертой стадиях, наоборот, рост занятости – функция от населения.

Американские футурологи (Кан, Винер, Бикар), поддерживая идею стадийности развития городов, предсказали продолжение роста городских агломераций, слияние их в мегаполисы, основными чертами которого является линейный характер застройки, вытянутый в основном вдоль транспортных магистралей. Термин «мегаполис» был применен для обозначения сплошной городской застройкой протяженностью свыше 1000 км, а шириной местами до 200 км вдоль Атлантического побережья США, связанных между собой агломераций Бостона, Нью-Йорка, Филадельфии, Балтимора и Вашингтона, который в последствии получил и личное имя- Бостваш. В настоящее время в мире насчитывается около десятка мегаполисов: три в США (Бостваш), Южнокалифорнийский и Великие Озера; три – в Западной Европе (Рейнско-Рурский, Парижский, Английский); два – в Японии (Токио-Осака).


7.5. Теория устойчивого развития.

«Устойчивое развитие – это развитие, которое соответствует потребностям настоящего без ущерба будущим поколениям». Аргументом в пользу неустойчивости городов является то, что города становятся зависимыми от быстро сокращающихся ресурсов, необходимых для удовлетворения базовых потребностей: - воды, энергии, материалов, продуктов питания, нанося ущерб состоянию локальной системы. Кроме того, изменяются такие качественные параметры социальной системы, как чувство сообщества и гражданский долг.

Существуют три главных принципа, которые должны быть положены в основу процесса устойчивого развития:


  • Принцип справедливости между поколениями;

  • Принцип социальной справедливости;

  • Принцип межграничной ответственности.

Чтобы достичь устойчивости, недостаточно просто очистить город от грязи и мусора. Обеспечение устойчивого развития на уровне города означает не только улучшение физической среды, но и местной экономики и местного сообщества, для чего необходимы фундаментальные изменения в понимании и отношении людей к природе и друг к другу. Городские жители должны достичь более высокого уровня кооперации и взаимодействия. В устойчивом городе население, органы власти, представители общественных организаций, науки, культуры, искусства, образования и бизнеса постоянно прилагают усилия с целью совершенствования природной и созданной среды и действуют в направлении, отвечающем целям глобального устойчивого развития. «Устойчивое функционирование города – это бесконечный процесс поддержания и активизации всех элементов и связей, в результате которого обеспечивается жизнедеятельность города».

7.6. Теории управления и менеджмента

В настоящее время, указанные теории сосредоточились на теории «города-предпринимателя» или «города-корпорации» (Паркинсон М, Хардинг А.), тесно связанной с теорией городской конкуренции, в которой наблюдается перенос ряда подходов и взглядов с микроуровня (предприятии) на мезоуровень (города), таких как конкуренция и конкурентоспособность.


Экономические стратегии города имеют много общего со стратегиями предпринимательской деятельности. Города рассматриваются как важные предприятия, а управление городом все больше основывается на инструментах менеджмента, применяемых в бизнесе. Однако природа этих двух объектов (город – коммерческое предприятие) – различна см. Таблицу.

Таблица

Город и коммерческая корпорация: сходства и различия

Признаки

Корпорация

Город

Структура

Объект экономической культуры, строго структурирован

Объект сложной антропогенной и социальной культуры

Цель существования

Получение прибыли

Создание благоприятных условий жизни населения

Руководитель

Менеджер, назначенный владельцем предприятия, руководствуется экономическими интересами

Мэр, избранный населением, руководствуется в большей степени политическими интересами

Процесс управления

Приказ, изданный «наверху», исполняется «внизу»

Создание благоприятных условий для предпринимательской деятельности, социально-экономического развития

Оценка эффективности деятельности


Уровень прибыли

Социальное спокойствие, комфортность жизни, привлекательность города и т.п.

Производимый продукт

Товары и услуги

Условия для жизни, работы и отдыха

Потребители

Юридические и физические лица (расположение не всегда играет определяющую роль)

Юридические и физические лица, располагающиеся/живущие в данном городе

Конкуренты

Предприятия и организации, производящие аналогичные товары и услуги, аналогичной цены и качества

Города (агломерации) как данного государства, так и зарубежные, имеющие сходные характеристики и сходные интересы

Города рассматриваются как важные предприятия, а управление городом все больше основывается на инструментах менеджмента, применяемых в бизнесе. Однако природа этих двух объектов (город – коммерческое предприятие) – различна. Важнейшим фактором различия выступает цель существования.


  • Целью развития городского сообщества является создание благоприятных условий для жизни населения и ведения предпринимательской деятельности.

  • Целью коммерческого предприятия является только прибыль, получению которой подчинены все действия компании.

Вторым наиважнейшим аспектом является сущность управления городом, которое сегодня становится сложнее, чем управление транснациональной корпорацией. Некоторые научные школы считают, что современные градосистемы сложнее, чем государства адекватной демографической емкости.


Ввиду этих различий между городом и предприятием существующие модели функционирования и управления объектами частного сектора экономики не всегда могут быть использованы для описания аналогичных процессов городского развития.

Город-предприниматель определяется как активный, сплоченный город, умело рекламирующий себя и способный на осуществление масштабных проектов. Основными критериями идентификации являются:


  • наличие четко сформулированной стратегии городского развития, разделяемой и активно поддерживаемой всеми ключевыми группами местного сообщества (от городской администрации и предпринимателей до территориальных и профессиональных объединений населения).

  • корпоративность местного населения. Признается значительно более важным фактором социально-экономического роста, чем количество средств (инвестиций), которые могут быть влиты в муниципальную экономику.

В связи с этим изменилась парадигма управления городом, формируется предпринимательский подход к управлению, который в первую очередь связан с партнерскими отношениями между общественным и частным секторами; в рыночном характере деятельности и взятии муниципалитетом на себя части риска, связанного с частными инвестициями; все большее значение приобретает концепция городского маркетинга, когда проводится определенная аналогия между конкурентным преимуществом компании и конкурентным преимуществом территории.

7.6.1. Конкуренция и конкурентоспособность городов.

Конкуренция городов – это соперничество между городами на рынке товаров и услуг, инвестиционных и иных ресурсов, по созданию привлекательных условий для жизнедеятельности населения.

Конкурентоспособность города - это способность урбанизированной территории произвести и обеспечить сбыт определенных продуктов (товаров и услуг), которые представляют более высокую ценность по сравнению с аналогичными продуктами других урбанизированных территорий, при поддержании высокого уровня жизни населения, создания условий для самореализации жителей города.


Непременным условием конкурентоспособности города является умение быстро реагировать на изменяющийся спрос, предоставляя условия для возникновения новых видов деятельности, для их встраивания в существующую структуру экономики.

Базовое определение конкурентоспособности с экономической точки зрения может быть дано через показатель валового внутреннего продукта (ВВП). Применительно к городу, под ВВП понимается валовой городской продукт (ВГП) – как часть ВВП, созданного в данном городе. ВГП может быть оценен аналогично национальному доходу как сумма вновь созданной стоимости (заработная плата + доходы бизнеса + налоги + импорт), либо по распределению – аналогично совокупному конечному спросу (потребление + инвестиции + экспорт).

Таким образом, конкурентоспособность, измеряемая показателем ВВП на душу населения, разделяется на два компонента, которые совместно определяет ее уровень:

- ВВП на одного занятого, что эквивалентно производительности рабочей силы;

- количество жителей, занятых трудовой деятельностью, относительно к населению в трудоспособном возрасте, т.е. уровень занятости.

Выделяют следующие характеристики, которыми должен обладать успешный (конкурентоспособный) город:

а) экономическим разнообразием, как в промышленном производстве, так и в сфере услуг, особенно в секторах обеспечивающих высокую добавленную стоимость;

б) высококвалифицированной рабочей силой, способной работать в высокотехнологичных и наукоемких отраслях;

в) хорошими сетями и связями между поставщиками и потребителями такой высококвалифицированной рабочей силы (между университетами, исследовательскими институтами, правительственными учреждениями и частным сектором);

г) качественным окружением – общественным, культурным, а также физическим (материальным), которое позволит привлечь и закрепить потенциально мобильную рабочую силу;

д) коммуникациями, включая не только материальную инфраструктуру (аэропорты, автомагистрали, железнодорожные пути, порты) и информационные технологии, но также культуру открытости и интернационализма;


е) стратегической возможностью (умением) мобилизовать социальные, культурные и политические ресурсы общественного и государственного секторов (а также местного сообщества) с целью создания и применения на практике долгосрочной стратегии экономического развития города.

7.6.2. Маркетинг города.

Маркетинг города – это новый управленческий процесс, обусловленный возрастающей конкуренцией между городами по привлечению инвестиций и человеческих ресурсов. «--- маркетинг мест – это деятельность, предпринимаемая с целью создания, поддержания или изменения отношений и/или поведения, касающихся конкретных мест» (Ф.Котлер) Основа концепции городского маркетинга – использование в практике муниципального управления методов корпоративного стратегического маркетингового планирования. Ф. Котлер выделяет 4-ре типа маркетинга мест: - маркетинг жилья, - маркетинг зон хозяйственной застройки; - маркетинг инвестиций в земельную собственность; - маркетинг мест отдыха. Маркетинг города означает создание такого общественного климата, который бы повышал привлекательность города и как объекта инвестирования и как среды жизнедеятельности.

При «узком» понимании маркетинга города основной упор делается на формирование внешнего имиджа города. При более широкой трактовке данного понятия речь идет не только о формировании благоприятного имиджа города, рекламе его привлекательных черт, но и понимании его местных слабостей, необходимости преобразования среды в целом и отдельных ее элементов, чтобы сделать более благоприятным для жизни и привлекательным для производства. Маркетинг города интересует две аудитории: внешнюю– это инвесторы, туристы, потенциальные партнеры; внутреннюю – это граждане города, здесь проживающие и работающие.

Главная цель маркетинга города – это сохранить население города, создать ему хорошие условия жизни, работы, учебы, отдыха, удовлетворить его материальные потребности и запросы. Основные целевые установки маркетинга: - привлечение инвестиций и интенсификация городских связей; - сохранение и увеличение рабочих мест; - привлечение туристов, рабочей силы, студентов, населения; - развитие культурных, научных, общественных, политических и иных контактов с другими городами.


Принципы разработки и реализации маркетинга:


  1. Диалог (партнерство) между различными социальными группами: профсоюзами и предпринимателями, влиятельными группами граждан, региональными и местными органами власти, предпринимателями и наукой по поводу «идеального» видения города, будущего развития города;

  2. Вовлечение в процесс принятия решений по маркетингу всех значительных общественных групп еще на стадии проблемного анализа, определения цели и выбора альтернативных путей деятельности;

  3. Информированность граждан, объектов и субъектов управления о мероприятиях маркетинга, о имеющихся концепциях, стратегических планах и проектах. Необходимы гласность и честность для достижения консенсуса при анализе всех процессов, происходящих на территории города. Доброкачественная информация снижает риск, а правда создает доверие;

  4. Создание благоприятного имиджа города в глазах представителей внешней среды:

  5. Продвижение города должно использоваться не только для формирования благоприятного имиджа города, но и для улучшения свойств данного товара. Здесь можно выделить три возможных ситуации: а) низкое качество среды и достаточно хороший имидж требуют повышения качества товара, а не его продвижения; б) существующий благоприятный имидж и хорошее качество среды требуют дальнейших действий во всех направлениях для того, чтобы поддержать эту выгодную ситуацию; в) комплекс хороших возможностей совместно с плохим или несуществующим имиджем требует формирования благоприятного имиджа города.

Жители города являются самым емким по численности рыночным сегментом. Основные потребности жителей города можно разделить на две категории: во-первых – это участие в общественной жизни города и, во-вторых - это удовлетворение личных потребностей. Участие в общественной жизни города для большинства жителей в настоящее время не является сколь-либо актуальным. Поэтому по отношению к данной потребности необходимо выполнить две задачи: - средствами маркетинга активизировать вовлеченность потребителей и предоставить возможность для максимального удобного участия горожан в жизни города. Вторая категория потребностей связана с личными потребностями: физиологическими, потребностями в безопасности, социальными потребностями, потребностями в саморазвитии и самореализации.


ОМСУ в своей маркетинговой деятельности должны решать четыре группы задач:

1. Эффективно управлять сложной муниципальной системой (в качества продукта маркетинга) в части обеспечения комплексного социально-экономического развития города, бесперебойного функционирования систем жизнеобеспечения (ЖКХ), соответствующего развития транспортной, рыночной и иной инфраструктуры и т.п.

2. Рационально использовать все территориальные ресурсы, задействовав для этого и финансовые инструменты реализации поставленных стратегических целей;

3. Активно продвигать проекты развития города, использования региональной и муниципальной собственности (земли, нежилых помещений и т.п.), вовлечения населения в процесс управления как необходимое условие для достижения поставленных целей;

4. Активно использовать все «каналы сбыта своего товара» через логистические системы, действующие на территорию города и вне города, так и через каналы связей с общественностью.

Поэтому важное значение приобретает создание в городе маркетинговой информационной системы (МИС). Подобный подход к управлению городом сочетается с формированием стратегии развития города и стратегическим планированием.


8. Городская политика и городское управление

8.1. Понятие политики

Ф.Энгельс особо подчеркивал взаимосвязь процесса рождения города и появления политики: « Вместе с городом появилась и необходимость политики вообще». В современном словаре иностранных слов политика характеризуется как область деятельности, связанная с отношениями между общественными группами, сутью которой является определение задач, форм, содержание деятельности государства. В общем виде политика есть человеческая деятельность, выражающаяся во взаимодействии между социальными общностями, классами, нациями, народами, партиями, государствами, гражданами и их объединениями по поводу политической власти, для улучшения условий жизни людей, обеспечения общественного и мирового порядка. В 1962г. 117-я Конвекция Международной организации труда (МОТ) отметила: « Всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу. Политика … общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения».


Отечественная научная литература большое внимание отводит проблемам региональной политики. Региональная политикаэто совокупность идей, принципов, задач, намерений и действий, которые реализуются государством для достижения и сохранения определенного пространственного социально-экономического равновесия страны с учетом соблюдения общенациональных, собственно региональных и местных интересов.

В новых условиях демократизации общества каждый город перестает быть только объектом прямого управления со стороны федеральных и региональных властных структур. Город одновременно становится и субъектом управления. Это означает, что город в лице ОМСУ способен самостоятельно и под свою ответственность:


  1. Принимать и реализовывать оперативные и стратегические решения по социально-экономическому пространственному развитию;

  2. Распоряжаться своими ресурсами;

  3. Формировать благоприятную среду жизнедеятельности людей;

  4. Создавать нормальные общеэкономические условия для функционирования предприятий и организаций;

  5. Определять свое будущее.

ОМСУ и их лидеры – носители интересов и целей развития своих городов, поскольку им конституционно предоставлены соответствующие полномочия и на них возложена вся ответственность за реализацию этих полномочий, т.е. сегодня функция целеполагания и ее реализация передана на уровень ОМСУ. Поэтому можно говорить о городской политике на уровне МСУ в тесной взаимосвязи с региональной политикой:

Городская политика – это декларируемая, целенаправленная, институционально и законодательно оформленная деятельность властей всех уровней, а также иных участников (разнообразных общественных организаций, партий, союзов, корпораций, а также граждан), оказывающая регулирующее воздействие на развитие городов и их систем в рамках определенной концепции в интересах достижения поставленных целей.


Городская политика связана не только с движением материальных, финансовых, имущественных, трудовых и иных ресурсов, но и с проблемами морали, этики, идеалов, поскольку цели определяются ценностями, идеалами общества и должны быть морально приемлемыми.

Следует разделить городскую политику и городское управление. Политика призвана отвечать на вопросы: «что», « зачем», «почему», «с какой целью», управление - «как», «с помощью чего» обеспечивается создание и развитие города как целостной системы. Городское управление – это совокупность способов, форм, методов, приемов, административных и иных управленческих механизмов, которыми руководствуются должностные лица представительных и исполнительных ОМСУ при воплощении на практике целей городской политики. Процесс принятия и воплощения решений, касающихся регулирующей, доходно-ограничительной и других типов городской политики, направленной на реализацию соответствующих программ и планов, является основой управления любым городом. Эта сторона деятельности городской власти является политическим процессом, т.к. предполагает постоянное разрешение конфликтов и примирение различных, порой не совпадающих интересов. Возникающие противоречия разрешаются в пользу тех групп, которые пользуются наибольшим политическим влиянием.

Понимание сущности ГП может быть облегчено с помощью выделения ее базовых элементов – цели, объекты, направления реализации, субъекты, условия реализации, источники и средства реализации, временные рамки. Принципиальная схема структурирования ГП показана в таблице1.

Таблица 1.


Базовые элементы

Направления

Цели ГП

Экономические

Социальные

Экологические

Пространственные


Объекты ГП

Группы городов

Отдельные города

Группы населения

Институты рынка

Малые предприятия

Направления и формы реализации ГП

Развитие инфраструктуры

Прямая помощь предприятиям

Программы землепользования

Участники ГП

Органы власти различного уровня

Собственники предприятий

Общественные организации

Ассоциации и союзы городов

Условия реализации ГП

Стратегическое планирование

Маркетинг территории

Источники, средства реализации ГП

Бюджеты различных уровней

Внебюджетные фонды

Частные инвестиции

Временные рамки ГП

Краткосрочные

Среднесрочные

Долгосрочные


8. 2. Особенности городской политики за рубежом

В мире существует ряд организаций и институтов, оказывающих влияние на формирование стратегических целей развития городов и их систем, на аккумуляцию ресурсов, на разработку программ и проектов. Одной из таких организаций является Агентство городских поселений ООН, или Хабитат (организована в 1978г.). Хабитат ведет около 154 программ и проектов в 61 стране (Афганистан, Ирак, Руанда, Демократическая Республика Конго и др.) Агентство помогает правительствам этих стран разработать политику и стратегию как на национальном, так и локальном уровнях, направленную на повышение эффективности городского управления, снижения уровня бедности в городах, улучшения качества городской среды, выработку технологии утилизации городских отходов и на социальную стабилизацию.


США

Формирование городской политики в США началось при достаточно специфическом отношении к городам как в среде политиков, так и среди широких масс населения. В отличии от Европы, в США города рассматривались как инородные, опасные части американской цивилизации, где концентрируется иммигранты и где необходим постоянный религиозный, культурный и политический контроль со стороны протестантского сельского населения.

Значительные сдвиги в национальной городской политике США произошли вследствие важнейших пространственных изменений: во- первых, субурбанизации, во вторых, быстрого увеличения численности населения в южных и юго-западных штатах. Кроме того, модифицировались экономические функции городов, претерпела трансформацию их экономическая структура. Большое значение на становление городской политики имело лоббирование городских интересов неправитественными организациями: различными союзами, ассоциациями, организациями.

Все это изменило политическую расстановку сил и привело к изменениям в принципах и подходах к городской политике. Приоритетным стали предпринимательский подход к развитию городов, борьба за привлечение инвестиций, стратегическое планирование и т.п. Первым Президентом, который попытался сформулировать комплексную полноценную городскую политику, был Дж. Картер. В 1978 г. Президент провозгласил национальную городскую политику, получившую название: «Новое партнерство для сохранения американских городов». Она включала несколько государственных принципов, четыре цели, десять направлений и тридцать девять стратегий. Важнейшими принципами городской политики провозглашались:

- ориентация на поддержку самодостаточности и независимости семей на основе комплексного подхода ( с использованием налоговой, социальной, образовательной, транспортной и жилищной политики в совокупности);

- ориентация на человеческий капитал, усиление инвестиций в обучение, переобучение и повышение квалификации работников на основе долгосрочного (в течении всей жизни) обучения, в результате чего должна повыситься конкурентоспособность американской рабочей силы на глобальном рынке труда;


- стимулирование частных инвестиций в центральные части городов, особенно нуждающиеся в создании новых рабочих мест и реконструкции среды жизнедеятельности;

- стимулирование сбережений населения с целью покупки жилья;

- проведение политики безопасности (против наркотиков и преступности), а также превентивной политики в молодежной среде;

- национальная городская политика проводится на локальном уровне местными органами власти, местными сообществами и организациями путем создания партнерских отношений между всеми заинтересованными участниками.

Программа была завершена в 1988г. На программу в целом было потрачено 4,5 млрд. долларов, что позволило привлечь 27,0 млрд. долларов частных инвестиций и создать 550,0 тыс. рабочих мест. Три четверти средств программы было израсходовано на развитие городов с численностью населения более 50,0 тыс. человек или на центры агломераций. Условием поддержки городских властей в рамках этой программы было выполнение следующих требований: на каждый доллар гранда должно получено не менее 3-х долларов частных инвестиций; на 15,0 тыс. долларов гранда должно быть создано одно рабочее место, увеличение налоговых поступлений должно составить 10 центов на 1 доллар гранда.

В основном, городская политика в США носит имплицитный (косвенный) характер и является суммирующим результатом воздействия на города жилищной, транспортной, расовой политики, политик по охране окружающей среды, по борьбе с бедностью и безработицей и т.п. Городская политика является функцией штатов, что в основном определяет ее значительные региональные особенности, т.к. юридический статус городов США определяется не федеральной конституцией, а конституциями штатов. Во многих штатах имеются программы экономического развития затрагивающие развитие городской сети. Более чем в двух десятков штатов созданы агентства городских дел, которые выполняют аналитические и координирующие функции и разрабатывают рекомендации по развитию городов.


Страны Западной Европы

В большинстве стран Западной Европы национальные правительства проводят прямую целенаправленную городскую политику. (Великобритания, Франция, Нидерланды, Ирландия и д.р.) в создании социальных, экономических и политических условий функционирования городов. Первоначально центральные органы власти пытались решить городские проблемы или с помощью ограничительных мер или путем создания систем-противовесов в городах-спутниках. (Великобритания, Франция). Национальные правительства служат промежуточным звеном между городами и европейским уровнем управления и создают условия (устанавливают финансовые и политические рамки, в которых города разрабатывают свою собственную политику) для того, чтобы города могли решить проблемы, с которыми они сталкиваются. При этом каждое национальное правительство разрабатывает свою политику, в соответствии с условиями своей страны, среди которых можно выделить: во-первых, уровень урбанизации своей страны, во-вторых, структуру управления страной и степень децентрализации власти, в-третьих, приоритеты и цели городского развития.

В странах Западной Европы нет специальных министерств, которые занимались только городами и их развитием. В большинстве стран эти функции выполняют министерства жилья, пространственного планирования, транспорта, социальных проблем, занятости, экономического развития, оказывая влияние и на развитие городов в основном через секторальную политику. Однако в ряде стран осуществляется целенаправленная, ориентированная на города политика, руководимая подразделением какого-либо министерства или офиса государственного секретаря. Так в Италии - это Делегация по городским проблемам, которая является отделом министерства общественных работ; в Нидерландах утвержден пост зам. министра по политике в отношении крупных городов (отдел МВД); в Германии - федеральное министерство регионального планирования, строительства и городского развития и две постоянные конференции земельных министерств по пространственному планирования и жилью. Но за городскую политику отвечают непосредственно земли. Наиболее ярко выраженный характер и достаточно длительную историю проведения городской политики имеют Франция, Великобритания и Нидерланды.


Общеевропейская городская политика.

Общеевропейская городская политика (наднациональная городская политика) стала развиваться в конце 90-х годов. На городском форуме в Вене (ноябрь 1998г) был принят основополагающий для городской политики документ: «Устойчивое развитие городов Европейского Союза: руководство к действию», в котором были установлены ключевые принципы и направления городской политики:

- субсидиарность, предполагающая принятие решений на самом нижнем из возможных уровней;

- партнерство, предполагающее широкое вовлечение граждан, частный и государственный секторы в решение городских проблем;

- экологическая устойчивость;

- рыночная эффективность, предполагающая разумную опору на рыночные механизмы.

Взаимосвязанные цели городской политики были сгрупперованы по следующим 4 направлениям:

- экономическое процветание и занятость, подразумевающее усиление роли городов как центров регионального экономического развития;

- рост производительности и уровня занятости населения;

- развитие межгородской кооперации;

- формирование диверсифицированной, гибкой и конкурентоспособной городской экономики с особым упором на человеческий капитал, инновации, предпринимательство и развитие малого и среднего бизнеса на основе высокого качества жизни и деятельности населения;

- социальное равенство, ликвидация сегрегации и возрождение городских территорий, направленное на предоставление равных возможностей различным группам населения, и сокращение дискриминации населения по различным признакам; поддержка проблемных городских территорий с более высоким уровнем безработицы, бедности, с деградирующей средой обитания, с высоким уровнем преступности и низким уровнем образования населения.

- защита и улучшение среды обитания включающее - улучшение качества воды и воздуха, борьбу с шумом, сокращение объемов отходов и минимизацию экологических рисков; снижение вредного влияния транспорта на окружающую среду; устойчивое энергопользование; сохранение культурного наследия; экономию природных и земельных ресурсов.


- повышение качества управления городами и увеличение потенциала граждан как участников этого процесса путем, распространения информации о городской политике между городскими органами власти и другими участниками этого процесса; обмена опытом между городами; вовлечение городов в реализацию стратегий ЕС; поощрения интеграции как по вертикали, так и по горизонтали, поддержка сетевой деятельности местных органов управления; формирования баз данных по городам с использованием новых информационных технологий.

В 2001г. Генеральная ассамблея ООН одобрила «Декларацию городов и других поселений человека в новом тысячелетии». В ней, в частности, отмечалось, что, понимая свою ответственность перед будущими поколениями, необходимо более широко распространять принципы устойчивого развития поселений.

В настоящее время на общеевропейском уровне действуют следующие важнейшие участники городской политики:

Европейский совет (ЕС). В него входят главы государств и правительств стран ЕС, а также председатель Европейской комиссии;

Европейская комиссия – исполнительный орган ЕС, которому принадлежит право законодательной инициативы, контролирует применение законодательных актов, принятых Советом, управляет бюджетом и фондами ЕС. Европейская комиссия представляет собой более 20 генеральных дирекций. Наиболее ориентированными на городскую политику являются: дирекция16 (региональная политика); дирекция 5 (занятость, промышленные отношения и социальная политика); дирекция 7 (транспорт); дирекция 9 (окружающая среда, ядерная безопасность и защита граждан).

Европейский парламент – осуществляет функции консультаций и контроля, одобряет или вносит поправки в принимаемые правовые акты и бюджет ЕС.

Комитет регионов – консультативный орган, обеспечивающий представительство региональных и местных администраций в работе ЕС.

Европейский инвестиционный банк – оказывает финансовое содействие сбалансированному и устойчивому развитию общего рынка в интересах ЕС.


Можно выделить следующие важнейшие черты современного этапа европейской городской политики:


  1. Городская политика проводится как на национальном так и общеевропейском уровне;

  2. Наблюдается тенденция к децентрализации функций и ответственности;

  3. Городская политика направлена на формирование городской сети, которая рассматривается как новый способ управления, как решающий фактор, ведущий к устойчивому социально-экономическому развитию.

  4. Все в большей степени осознается важность использования собственного городского потенциала.

  5. В целом политика, влияющая на развитие городов, распределяется среди многих министерств и является в основном секторальной, лишь косвенно ориентированной на города, однако в последнее время наблюдается тенденция перехода к более комплексному горизонтально интегрированному подходу, включающему все аспекты городской политики, учитывая их взаимодействие и взаимное влияние.

  6. Провозглашается принцип тесного взаимодействия между городской и региональной политикой, сотрудничество между городскими и региональными органами власти.

  7. В последнее время изменилась не только стратегия городского развития, но также содержание городской политики и инструменты ее реализации. Сегодня главный приоритет – поддержка местных (зачастую мелких) предпринимателей. В связи с этим формируется кооперационная модель взаимодействия органов городского управления и делового сообщества.

  8. В большинстве европейских государств города рассматриваются как элементы национального культурного наследия. Сохранение и поддержание исторических, архитектурных и культурных ценностей является делом первостепенной значимости, которое может повысить привлекательность городов и их окружения.
  9. Если раньше городские власти могли только косвенно оказывать влияние на развитие деловой активности в городах, то сегодня практически повсеместно создаются специальные агентства по экономическому развитию, которые призваны стимулировать развитие экономического потенциала города. Агентства поддерживают преимущественно инновационные виды деятельности, финансируют развитие НИОКР, предоставляют консультационные услуги и передачу технологий местным предпринимателям.


  10. Субъектами городской политики становятся сами местные сообщества, различные группы населения. Во многих городских социальных программах упор делается на развитие местных форм предоставления социальных услуг в рамках деятельности коммун и сообществ, Оказывается всемерная поддержка различным местным инициативам, добровольным организациям и неформальным объединениям.

8. 3.Особенности городской политики в СССР

Городская политика в СССР во многом определялась совершенствованием административных методов управления и форм осуществления городской власти. Управление развитием городов в целом и каждого города в отдельности представляло многоуровневую систему, совместную сферу деятельности Союза ССР, союзных и автономных республик, а также городских Советов в лице их органов государственной власти и управления.

На общегосударственном уровне обеспечивалось законодательное регулирование основных вопросов управления городами, посредством которого устанавливался единый подход к организации городского управления, единая система отношений городских органов с вышестоящими ОГВ и управления, а также предприятиями, организациями и учреждениями вышестоящего подчинения, расположенными на территории города.

Огромный отпечаток на процессы урбанизации в стране наложила ускоренная социалистическая индустриализация 30-х годов, массовая миграция населения из села в город. Если перепись населения в 1926 г. зафиксировала в РСФСР 461 город и 702 поселка городского типа, в которых проживало 16,4 млн. чел. (17,7% общей численности населения), то в 1939 г. в РСФСР насчитывалось уже 574 города и 743 поселка городского типа, в которых проживало 36,3 млн. человек (33,5% всего населения республики).

Вторая волна индустриализации, связанная, в первую очередь, с освоением нефтегазоносного Севера и строительством Байкало-Амурской магистрали, ростом ВПК, также сопровождалась образованием новых городов и ростом городского населения в целом. Итоги переписи населения 1989г. в РСФСР насчитывали 1037 городов и 2193 поселка городского типа, в которых проживало 108,4 млн. человек (или 73,5% всего населения).


На местном уровне решающую роль в управлении городом играли городские Советы – органы государственной власти, представляющие интересы населения города и подведомственных территорий. Конституция РСФСР 1918г. установила, что городской Совет в границах своей территории является высшей властью. Для текущей работы городской Совет избирал исполком, в котором создавалось необходимое число отделов, комиссий, секций, депутатских групп. В крупных городах в каждом районе создавались районные Советы, которые также избирали исполкомы. Горсоветы получили право образовывать следующие секции: коммунального хозяйства, финансово-бюджетную, здравоохранения, торгово-кооперативную, рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ). В середине 80-х годов 20 века местным советам были предоставлены права по объединению средств и усилий находящихся на подведомственной территории предприятий и учреждений по росту производства товаров народного потребления и оказываемых населению услуг; совместного строительства и эксплуатации объектов производственной и социальной инфраструктуры, природоохранных сооружений и объектов и др.

Конституциями 1936 и 1977гг. предусматривалась единая, строго централизованная система органов власти, на вершине которой стоял Верховный Совет СССР. Политическое руководство всех городских Советов и их исполнительных аппаратов осуществляли партийные организации городов, возглавляемые городскими комитетами КПСС. Обосновывался тезис, что «партия, познавая закономерности формирования городов, посредством политики комплексного их развития, организаторской и идеологической работы использует действие этих закономерностей в интересах трудящихся и тем самым выполняет роль политического руководителя». Такой подход господствовал многие годы и отражал потребности жесткого централизованного управления экономическими и социальными процессами. Социалистический город всегда находился под жесткой опекой вышестоящих государственных управленческих, отраслевых, ведомственных и партийных структур.


Градостроительное проектирование. Градоформирование в СССР в высшей степени зависело от идеологии и доктрины коммунистов, от программы действий руководящей КПСС на каждом этапе развития страны. Советская система идеологического воспитания работала эффективно, и коммунистический идеал в качестве модели побуждал большинство населения, особенно молодежь, к социальной активности, которая была широко использована при строительстве новых городов. Важнейшей составной частью реализации советской городской политики постепенно становится градостроительное проектирование. Формой проектирования становится генеральный план, разрабатываемый на основе архитектурно-пространственных решений. В СССР было запрещено частное проектирование. Проектными работами по развитию городов занимался проектный институт (Гипрогор - с филиалами в Ленинграде, Харькове). На Урале разработку генпланов населенных мест осуществлял Уральский государственный институт проектирования городов (Уралгипрогор). Курс на ускоренную индустриализацию привел к тому, что основное внимание уделялось проектированию промышленных объектов. Стал практиковаться отвод земли под завод прежде, чем появлялся утвержденный план города. В результате появились отдельные поселения, располагавшиеся в отрыве от основного города. (так случилось с соцгородами Уралмашзавода, Уралвагонзавода, Челябинского тракторного завода и др.) Сооружение заводов без утвержденных проектов населенных мест вело строительство жилых кварталов в санитарной зоне, не отвечающей нормальным санитарно-гигиеническим условиям.

К 60-м годам ХХ века была сформулирована государственная нормативно-градостроительная документация, на основе которой развивались отдельные территории и населенные пункты (в том числе города) на всем пространстве страны. Среди нормативных документов особая роль принадлежит Строительным нормам и правилам (СНиП).

Новый СНиП потребовал для решения социальных задач массового применения типовых проектов, что на определенном историческом этапе было необходимо, так как обеспечивало выравнивание уровня жизни в различных городах. Однако в процессе реализации СНиП выявились и отрицательные последствия их применения, обусловленные недостаточным учетом при планировке и застройке городов местных особенностей, а также взаимосвязи отдельных населенных пунктов в единой системе расселения.


Всевозможные СНиПы, постоянно совершенствуя один и тот же тип здания, создали одинаковые, как близнецы-братья, магазины, больницы, школы, кинотеатры, различающиеся лишь размерами. Гражданпроекты, горпроекты, Гипрогор, проектируя города в разных концах страны, количественно изменяя нормативные показатели и бесконечно повторяя ограниченный типичный круг архитектурно-градостроительных идей, создали безликие города (или, вернее, города на одно лицо).

В экстремальных условиях климата севера и жаркого юга внедрялись градостроительные стереотипы средней полосы России, почти не пригодные для жизни в этом климате.

В СССР к началу 90-х годов ХХ века сформировалась весьма сложная иерархическая система научно-проектных работ по градостроительству, включившая:


  1. Генеральную схему расселения на территории СССР;

  2. Региональные схемы расселения союзных республик и крупных экономических районов;

  3. Схемы и проекты районной планировки;

  4. Генеральные планы городов.

Развитие советских (социалистических, коммунистических) городов предполагалось осуществлять в единой трехзвенной цепи: «общественное производство > размещение производительных сил > расселение населения» на основе применения методов и инструментов планового регулирования, пронизывающих сверху донизу деятельность всех субъектов управления и хозяйственных органов, жестко регламентирующих все аспекты их жизнедеятельности.

Городская политика, сформированная за многие десятилетия в условиях советской власти, стала «давать сбои» лишь на последнем этапе функционирования административно-командной системы Как показали события конца 80-х – начала 90-х годов 20 ве5ка, плавно трансформировать существующую систему в условиях переходного периода не удалось.


8. 4. Городская политика в современной России

Новая городская политика в РФ складывается по нескольким основным направлениям.


1. Городская политика в системе административно-территориального устройства:

- на федеральном уровне. В настоящее время в основном завершился процесс административно-территориального устройства в РФ, предусмотренный ФЗ №131, в котором определено место городских поселений, определены критерии отнесения поселений к числу городских и сельских в качестве административно-территориальных единиц. Основу такого образования составляет население, потому что показатель численности населения является: а) самым легкоустанавливаемым и контролируемым параметром населенного пункта (фиксируется органами госстатистики); б) отличается конкретностью, превосходящей определенность большинства иных показателей, которые характеризуют население с какой-либо стороны; в) отличается максимальной интегральностью (синтетичностью), так именно численность населения определяет и образ жизни в поселении, степень его благоустройства, экономическое предназначение, административные функции; г) население формирует ОМСУ, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права. Придание поселению статуса городского (или сельского) позволяет устанавливать специальные правовые режимы на той или иной территории, касающиеся хозяйственной, природоохранной деятельности, преставление жителям социальных льгот и компенсаций и т.д., равно как и исключение этих режимов.

Российским законодательством (Конституцией) решение вопросов административно-территориального устройства вообще и наделение поселений определенным статусом в качестве административно-территориальных единиц отнесено к ведению субъектов РФ и ОМСУ. Федеральная городская политика фиксирует лишь конституционные рамки легитимных отношений административно-территориальных образований (единиц) между собой и базируется на конституционном понимании их равенства относительно базовых стандартов жизни. Кроме того федеральный центр вправе передавать городам часть собственных полномочий. Вместе с тем органы федеральной государственной власти полностью не отказываются от практики принятия тех или иных решений по вопросам административно-территориального статуса поселений, связанных с развитием закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).


- на региональном уровне. Городская политика на региональном уровне разрабатывается и осуществляется субъектами РФ, которые вправе устанавливать критерии отнесения поселений к категории городских или сельских, принимать решения о присвоении им юридического статуса, устанавливать (изменять) административные границы населенных пунктов, регулировать порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства подведомственных территорий и т.п.

Критерии отнесения поселений к категории городов, закреплены в областных законах «Об административно-территориальном устройстве …… области». Так ряд субъектов РФ законодательно установили такие присущие городам признаки, как несельскохозяйственное предназначение и соответствующий социальный состав населения (социально-экономический), выполнение поселением функций (промышленных, культурных и иных) центра территории, развитость жилищно-коммунальной и культурно—бытовых и численность населения (демографический). В законодательстве ряда субъектов РФ используется в качестве критериев также «застройка городского типа (градостроительный признак» и выполнение поселением функций административно-управленческого центра района (административно-политический признак). При этом решающим критерием выступает численность населения (демографический показатель). Региональное законодательство различных областей устанавливает нормы минимальной численности населения городов в 10, 12, 15, 20, 30, и 50 тыс. чел.

- на муниципальном уровне понятие город «растворяется» в понятии «муниципальное образование». Так в большинстве Уставов городов, город определяется как муниципальное образование, в котором осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако предложения по переводу населенного пункта в город в качестве административно-территориальной единицы готовят ОМСУ. Среди необходимых документов- решение соответствующего представительного органа МСУ, постановление главы муниципального образования; пояснительная записка, содержащая сведения о размере территории и численности населения, основных промышленных, транспортных, торговых, культурно-бытовых и иных организациях и учреждениях, жилищном фонде и его принадлежности, сведения о имеющихся и предусматриваемых источниках покрытия расходов на содержание работников ОГВ и ОМСУ; предложения о наименовании и обосновании этого наименования; выкопировка с графических материалов, отображающих местоположение преобразуемого поселения. Указанные документы и материалы передаются на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) и исполнительным ОГВ соответствующего субъекта РФ, которые, в свою очередь, обращаются с данной просьбой в Правительство РФ. В случае положительного решения вопроса переименование и изменение статуса населенного пункта осуществляется постановлением Правительства РФ.


8.5. Городская политика в сфере градостроительной деятельности.

Важнейшей составной частью городской политики в целом является политика в градостроительной сфере (градостроительная политика). В целом

градостроительная политика - это целенаправленная деятельность государства по формированию благоприятной среды обитания населения

Градостроительство решает вопросы долгосрочного территориального прогнозирования и планирования, формируя условия благоприятной среды жизнедеятельности россиян. В связи с кардинальным изменением социально-экономического базиса строительства (государственные капитальные вложения сменились частными инвестициями, рассчитанными на получение быстрого коммерческого эффекта, монопольная государственная собственность на землю и недвижимость, включая жилищно-коммунальные комплексы городов, в значительной мере перешла в сферу муниципальной и частной собственности) российская градостроительная политика должна быть воссоздана с учетом новых реалий в геополитической социально-экономической системе страны, долгосрочных стратегических интересов развития государства и ориентирована на решение новых задач в новых условиях.

- на федеральном уровне градостроительство и градостроительная политика в частности регулируется системой законодательных документов, среди которых федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», Градостроительный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ и др. федеральные законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Градостроительный кодекс РФ устанавливает градостроительные требования к планированию развития территории страны, условия и порядок использования земель для градостроительной деятельности, регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства населенных пунктов, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия. В кодексе определяется компетенция ОГВ РФ и предметы ведения МСУ в области градостроительства, а также прав и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности.


В числе первоочередных задач проведения градостроительной политики является обновление и актуализация Генеральной схемы расселения на территории РФ (далее ГС). Актуальность и необходимость разработки Генеральной схемы расселения населения заключается в остроте территориальных проблем и изменения их характера, изменения геополитической ситуации. Произошел переход к границам, которые рассматривались в СССР как внутренние. Это привело к ограничению выхода к Черному и Балтийским морям, потере крупных транспортных узлов и портов, росту числа приграничных территорий РФ (с 29 до 46) и соответственно приграничных городов.. Возникла проблема расселения русского населения, мигрирующего из республик бывшего СССР, а также задача размещения передислоцируемых воинских контингентов, демобилизованных военнослужащих и межрегиональных мигрантов. Все это породило новые и обострило старые проблемы городов. Одной из основных задач ГС является определение главных направлений совершенствования расселения на территории России в увязке с экологическим состоянием окружающей среды в целях формирования безопасной среды обитания, выработки предложений по устойчивому развитию систем поселений и сохранения природного и историко-культурного наследия. ГС расселения предлагается регенерировать в «Генеральный план России». На этой базе должны разрабатываться консолидированные схемы градостроительного планирования (генеральные планы) федеральных округов, иных частей территории страны, включающих территории двух и более субъектов РФ, а также отдельных субъектов федерального значения ( Калининградская обл., Москва, Санкт-Петербург и др.), в которых определяются: - зонирование территорий, - меры по развитию региональных систем расселения, меры по развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур межрегионального и регионального значения, - меры по рациональному природопользованию, - обеспечение ресурсами в целях комплексного развития частей территории РФ.

3. Государственное регулирование градостроительной деятельностью на практике осуществляется посредством градостроительных нормативов, которые содержат необходимый комплекс количественных и качественных показателей, регулирующих разработку и реализацию градостроительной документации, детализируют положения законодательства по учету в градостроительстве демографических, природно-климатических ъ, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных обязательных требований. Через нормативы (санитарные, экологические, пожарные, социальные и иные) оценивается степень благоприятности среды обитания человека. Среди нормативных документов особая роль принадлежит Строительным нормам и правилам. Так СНиП 31-01-00 является федеральным нормативным документом в области градостроительства, требования которых обязательны для выполнения в РФ. Градостроительная документация всех уровней формирует основу Государственного градостроительного кадастра как информационной базы пространственного (территориального) развития России.


- на региональном уровне градостроительство и градостроительная политика регламентируется системой законов и нормативных актов субъектов РФ. Организационной формой деятельности органов архитектуры и градостроительства являются самостоятельные структурные подразделения (департамент, комитет, управление и т.п.), наделенные правами юридического лица и входящие в состав органа исполнительной власти субъекта РФ. Они имеют право и возможность разрабатывать законы и нормативные акты по градостроительству, которые являются обязательными для всех участников градостроительной деятельности на территории субъекта.

- на местном уровне ФЗ №131, а также Градостроительный кодекс передали ОМСУ решение ряда вопросов градостроительного характера. На этом уровне разрабатываются нормативно-правовые акты, касающиеся развития территорий городских и сельских поселений, установления видов территориальных зон (жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др.) и их границ, распоряжения землеотводами и др. Нормативно-правовые акты ОМСУ имеют обязательную силу на территории муниципального образования. Генеральный план города является основным градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия и формы развития физической среды жизнедеятельности, основные направления и границы развития территорий городских поселения, зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и социальному благополучию. Генеральный план города утверждается ОГВ соответствующего субъекта РФ в порядке, установленном Градостроительным кодексом. До утверждения генеральный план города подлежит опубликованию и согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, ОМСУ, органами экологической экспертизы, др. организациями и населением. Ответственность за реализацию генплана несет мэр и градостроительные советы.


9. Оценка городской политики.

Оценка – это экспертиза программ и проектов, направленная на анализ работы программ, произведенного ими эффекта и сравнение этих результатов с определенными критериями, это анализ по итогам которого выносится суждение о качестве программы и разрабатываются рекомендации на будущее.

Оценка программ и проектов необходима по ряду причин:

1.Позволяет повысить эффективность и качество программ и проектов путем анализа и учета как положительного, так и негативного опыта при предыдущих разработках;

2. Дает возможность более рационально использовать имеющиеся организационные, финансовые, людские и иные ресурсы;

3. Позволяет быстрее достичь долгосрочных и среднесрочных целей и задач развития города;

4. Позволяет повысить ответственность лиц, разрабатывающих и реализующих программы.

Необходимо отметить, что оценка городских программ – это только один из элементов оценки городской политики, так как на эффективность городской политики воздействует и нормативно-правовая база, и сложившаяся институциональная среда, а также ряд иных факторов и условий.

В отечественной науке и практике разработано несколько методических подходов к оценке планов, программ, проектов городского развития. В основном это зарубежные методики, адаптированные рядом российских центров по изучению проблем городов.

А) Так по заданию Фонда Евразия Леонтьевским центром (г.Санкт-Петербург) была адаптирована «Методика оценки результативности стратегического планирования», позволяющая оценить качество стратегического планирования и выявить пути его совершенствования. Данная методика в основном ориентирована на наиболее общие для городов социально-экономические параметры.

Б) При поддержке этого же фонда «Институтом экономики города» (г.Москва) был реализован проект «Разработка и внедрение методики оценки в практику управления социально-экономическим развитием городов». Эта методика оценки муниципальных программ социально-экономического развития предусматривает более детальный и глубокий анализ, позволяющий определить: насколько реализация этих программ повлияла на уровень социально-экономического развития и уровень жизни горожан.


Оценка городских программ социально-экономического развития является мощным инструментом системы управления, который предназначен для принятия качественных и своевременных управленческих решений.

В) В 2002г. Институтом «НТЦ-НИИОГР» была разработана и апробирована на муниципальных образованиях Челябинской области методика «Оценка жизнеспособности муниципальных образований». Апробация проходила в течении 1999г-2005г при разработке программ социально-экономического развития и последующего сопровождении их реализации.

В данной методике определены главные критерии (социальная и экономическая эффективность) и показатели, отображающие существенные свойства социально-экономической системы – устойчивое функционирование и развитие муниципального образования.

а) показатель социальной эффективности МО


,

(1)

где СДД – среднедушевой доход жителя МО;

ПМ – прожиточный минимум в среднем на душу населения.

Среднедушевой доход жителя определяется по формуле (2):

,

(2)

где ФЗП - фонд заработной платы наемного персонала;

VСУ - объем социальных услуг населению, оказываемых за счет средств местного бюджета;

VСТ - объем социальных трансфертов;

ДСС- доходы индивидуальных предпринимателей и жителей от самозанятости и собственности;


NЖ - количество жителей, проживающих на территории.


VСУ = Рмб –ФОТ р.б.сф.,

(3)

где Рмб- расходы местного бюджета;

ФОТ р.б.сф. – фонд оплаты труда работников бюджетной сферы из местного бюджета.

б) показатель экономической эффективности МО

,

(4)

где: ДС – добавленная стоимость, созданная предприятиями, организациями и учреждениями МО;

З – ресурсы (затраты) на создание добавленной стоимости.



(5)

где: Vт,у – объем реализованной продукции и услуг.


При проведении расчетов возникают трудности в получении данных по затратам на создание добавленной стоимости. Поэтому в качестве показателя, характеризующего состояние экономики муниципального образования, ее отраслей и отдельных предприятий, допускается использовать показатель темп роста экономики (Тр), который рассчитывается по формуле (6):


,

(6)


<< предыдущая страница   следующая страница >>