litceysel.ru
добавить свой файл
1
Н.А.Волков


Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области,

кандидат философских наук

Л.В. Косарева

начальник юридического отдела

аппарата Уполномоченного по правам человека

в Кемеровской области


Об особенностях рассмотрения обращений граждан Уполномоченным по правам человека


Право на обращение гарантировано всем гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории России без каких-либо ограничений по признаку пола, расы, национальности, имущественного положения, религиозных убеждений и иных различий (ст. 33 Конституции РФ).

Эта норма Конституции РФ не только обеспечивает возможность гражданам активно участвовать в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обращаясь к ним с предложениями, жалобами, протестами. Фактически это право является важнейшим средством защиты гражданами своих иных прав – социальных, трудовых, жилищных и др., позволяет им контролировать работу органов власти, выявлять недостатки, злоупотребления и тем самым участвовать в управлении делами государства.

Поэтому от правильного функционирования административно-правовых механизмов реализации и защиты прав граждан, от четкого и эффективного реагирования власти на обращения граждан зависит эффективность и состоятельность государства в целом.1

Уполномоченный по правам человека – новый институт конституционного права России, являющийся дополнительным государственным средством защиты прав и свобод граждан.

Основные направления деятельности российских омбудсманов формируются из задач, поставленных перед ними федеральным конституционным и региональными законами. При этом и в российском, и в региональном законодательстве на первом месте стоит задача оказания содействия в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина2.


В связи с тем, что оказание помощи в восстановлении нарушенных прав человека и гражданина осуществляется Уполномоченным путем рассмотрения поступающих в его адрес жалоб и обращений, учитывая необременительность процедуры и формы их подачи, это направление в работе любого Уполномоченного является самым трудоемким и большим по объему. Свою роль играет и доверие к нему как к народному защитнику, независимому от какой-либо ветви государственной власти. Именно этими обстоятельствами и вызвано большое количество обращений, причем с каждым годом их становится все больше.

Статистические данные показывают, что за период с 01.09.2001 г. (время начала приема граждан и рассмотрения жалоб) по 31.12.2001 г. Уполномоченным по правам человека в Кемеровской области и сотрудниками его аппарата было рассмотрено 319 индивидуальных и коллективных жалоб и обращений3. В 2002 году их количество возросло до 6484, в 2003 году составило 832.5, в 2004 году – 15166, в 2005 году – 18247, а в 2006 году к Уполномоченному поступило 2967 обращений8.

Такой рост обращений к Уполномоченному, в которых, кроме прочих, содержались и жалобы на нарушение сроков рассмотрения обращений, волокиту с их разрешением и направлением ответов, можно напрямую связать с отсутствием до недавнего времени федерального урегулирования вопроса о процедуре и единых требованиях к порядку рассмотрения обращений граждан, что зачастую приводило к нарушению их конституционных прав.

Важным шагом в решении означенной проблемы стало принятие Федерального закона №59-ФЗ, который урегулировал компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц при рассмотрении обращений, установил сроки их рассмотрения, определил требования к письменному обращению, а также порядок рассмотрения отдельных обращений.

Подчеркивая значимость вступления в силу нового закона в июне 2006 года Губернатор области А.Г.Тулеев направил главам городов и районов, председателям городских и районных советов народных депутатов телеграмму. В телеграмме отмечалось, что за первое полугодие в администрацию области поступило более 15 тысяч обращений от населения. В основном это жалобы на бездействие властей городов и районов.


При этом, возросло число жалоб, которые можно было решить на месте. Из-за слабой организации приема граждан на местах, бюрократического отношения ряда местных чиновников люди тратят деньги, чтобы приехать со своей проблемой в администрацию области. Губернатор потребовал повысить доступность для населения руководителей всех уровней, пересмотреть штаты работников, которые занимаются организацией приема граждан и рассмотрения обращений.

В связи с вступлением в силу данного закона в Кемеровской области состоялся семинар–совещание с начальниками управлений по работе с обращениями граждан органов местного самоуправления «О работе администраций городов и районов по реализации требований Федерального закона от 02.05.2006г. №59–ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Участники семинара изучили основные положения Закона, ознакомились с рекомендациями Всероссийского семинара – совещания по вопросам совершенствования форм и методов работы с обращениями граждан, обсудили Положение о порядке работы с обращениями граждан в исполнительных органах государственной власти Кемеровской области, обменялись опытом работы.

В работе совещания принял участие и Уполномоченный, который рассказал об особенностях работы института омбудсмана с обращениями граждан.

Так, например, в отличие от обычных государственных органов и должностных лиц Уполномоченный имеет более широкие возможности отказа в принятии жалоб к рассмотрению. Отказ должен быть мотивированным и обжалованию не подлежит.

Особенностью компетенции Уполномоченного является его право принятия мер по собственной инициативе, которое возникает в особых случаях. Например, массовые или грубые нарушения прав и свобод граждан и др.

Уполномоченный обязан проверить принятую к рассмотрению жалобу. При этом он имеет право на дополнительную информацию от государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, организации, право получать объяснения должностных лиц и государственных служащих (кроме судей) и другие права.9


Правовыми способами реагирования Уполномоченного по правам человека на нарушение прав и свобод человека являются: заключение, которое он направляет нарушителю, в котором содержатся рекомендации относительно возможных мер восстановления нарушенных прав; обращение в компетентные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства или уголовного дела; ходатайство в прокуратуру о проверке вступившего в силу судебного решения и др.

Необходимость подобных разъяснений была вызвана экспертным заключением Главного управления Министерства юстиции РФ по Сибирскому Федеральному округу на Закон Кемеровской области от 28.12.2000 № 108-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области», направленным в Совет народных депутатов Кемеровской области.

Повторная юридическая экспертиза закона была проведена в связи с принятием Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В заключении делался вывод о несоответствии ряда положений регионального закона Конституции РФ и федеральному закону №59-ФЗ, после его вступления в силу.

В заключении, направленном в Совет народных депутатов Кемеровской области, указывалось на несоответствие данного регионального закона Федеральному закону от 02.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В частности, в заключении указывалось, что норма регионального закона, согласно которой отказ в принятии жалобы к рассмотрению должен быть мотивирован и обжалованию не подлежит, не соответствует части 2 статьи 46 Конституции РФ, согласно которой действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Несоответствие федеральному закону было усмотрено и в норме регионального закона, согласно которой Уполномоченный не вправе разглашать ставшие ему известными в процессе рассмотрения жалобы сведения о частной жизни заявителя и других лиц без их письменного согласия.


По мнению Главного управления Министерства юстиции РФ по Сибирскому Федеральному округу требования к оформлению обращения, установленные региональным законом об Уполномоченном, также не соответствуют федеральному закону.

Считая экспертное заключение на Закон Кемеровской области от 28.12.2000 № 108-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области» спорным, кузбасский омбудсман направил свое экспертное заключение на соответствие регионального закона об Уполномоченном федеральному законодательству в прокуратуру Кемеровской области.

В своем заключении Уполномоченный отмечал следующее.

Первое. Вопрос о конституционности нормы закона, наделяющего Уполномоченного правом мотивированного отказа в принятии жалобы к рассмотрению, был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который в своем Определении от 21.12.2004 №437-О указал, что данная норма не нарушает каких-либо конституционных прав заявителей, включая право на судебную защиту, так как Уполномоченный не наделен властными полномочиями и его деятельность не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

Второе. Вопрос о компетенции региональных Уполномоченных также был предметом рассмотрения Верховного Суда РФ, который в своем Определении от 09.02.2005 № 46-Г04-26 применил к региональному Уполномоченному Федеральный Конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», как специальный закон, являющийся основной правовой базой для законодателей субъектов Российской Федерации.

Кроме того, отдельно следует рассматривать вопрос о невозможности разглашения сведений, содержащихся в обращениях граждан. В ежегодных и специальных докладах Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области никогда не указывается фамилия и адрес заявителя, а описывается и анализируется ситуация, при которой стало возможно нарушение права гражданина. При этом следует учесть, что мониторинг соблюдения прав и свобод граждан Кемеровской области, является одной из главных задач Уполномоченного, и носит предупреждающий характер в отношении возможных аналогичных нарушений со стороны должностных лиц органов государственной власти Кемеровской области и органов местного самоуправления.10


С доводами Уполномоченного согласилась прокуратура Кемеровской области и Совет народных депутатов Кемеровской области.

Таким образом, мы считаем необходимым проведение большой разъяснительной работы с должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления по информированию их об особом порядке рассмотрения Уполномоченным обращений граждан.

О сохранении самостоятельного порядка рассмотрения жалоб граждан Уполномоченным по правам человека и его праве на отказ в принятии жалобы к рассмотрению на основании Федерального Конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 говорят и авторы научно-практического комментария к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».11



1 Н.В.Степанова. Обращение граждан как способ защиты субъективных прав человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. Материалы научно-практической конференции: Проблемы обеспечения прав человека в деятельности органов внутренних дел. – Кемерово: изд-во ГОУ «КРИРПО», 2006. с.143.

2 Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»//"Собрание законодательства РФ", 03.03.1997, N 9, ст. 1011;

Закон Кемеровской области от 28.12 2000 № 108-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области»

3 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2001 году. Кемерово:Кузбассвузиздат, 2002. С.5.

4 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2002 году. Кемерово:Кузбассвузиздат, 2003. С.2.

5 О соблюдении прав и свобод человека и гражданина и деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2003 году. Кемерово:Кузбассвузиздат, 2004. С.2


6 О соблюдении прав и свобод человека и гражданина и деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2004 году. Кемерово. :Кузбассвузиздат, 2005. С.3

7 О соблюдении прав и свобод человека и гражданина и деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2005 году. Кемерово. :Кузбассвузиздат, 2006. С.3

8 О соблюдении прав и свобод человека и гражданина и деятельности Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области в 2006 году. Кемерово. :Кузбассвузиздат, 2007. С.3


9 Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций. – М., ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. С.386-388.


10 Архив Уполномоченного по правам человека в Кемеровской области. Исх.№572 от 6.10.2006.

11 М.Миронов, А.Сурков, С.Попов. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). - М.: Изд-во «Известия». – 2006. С-25-26.