litceysel.ru
добавить свой файл
1 2
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ДИСКРИМИНАЦИИ



С. А. Беляев (Страсбург), Международный эксперт МБПЧ

Доктор права,

магистр права и дипломатии (Флетчеровская школа права и дипломатии, Бостон)


Не подлежит сомнению, что запрет дискриминации (принцип недискриминации) является интегральной частью международно-правовых отношений, прежде всего, правового регулирования защиты прав личности. Вместе с тем, изучение этого принципа как института современного общего международного права отстает от практики его применения. В этой связи, в первой части данной статьи ставится задача по анализу кодификации данного принципа, включая систематизацию универсальных и региональных источников, их юридической природы, уяснению содержания понятия дискриминации, классификации объектов и субъектов регулирования. Во второй части делается обзор механизмов практического, консультативного, посреднического, квази-судебного и судебного характера, целью которых является применение положений международного права по предотвращению и ликвидации незаконной дискриминации.


Помимо запрета дискриминации в собственном смысле слова, международное право ввело запрет на ряд схожих с ней феноменов. В широком смысле слова крайними формами противоправного дискриминационного нарушения прав личности являются такие явления как рабство, пытки, сегрегация, геноцид и апартеид на национальном уровне, на международном уровне – колониализм и неоколониализм. Эти сферы регулирования останутся за рамками данной статьи


Часть 1. Международно-правовая кодификация предотвращения и запрета дискриминации

Кодификация принципа недискриминации в современной его форме берет свой начало в первые годы после Второй мировой войны и опирается на две основные, но взаимодействующие формы правового регулирования – посредством источников, принятых на универсальном уровне, прежде всего, в рамках Организации Объединенных Наций, и источников, разработанных и применимых на региональном уровне.



1.1. Универсальные источники


Главными юридически обязательными международными положениями по предотвращению и запрету нарушений прав личности, в том числе дискриминации и связанных с дискриминацией других форм нетерпимости, на современном этапе являются положения Устава ООН (Статьи 1, 55 и 75). Так, Статья 1 (3) гласит, что одна из целей ООН заключается в «уважении прав человека и основных свобод без какого-либо различия в отношении расы, пола, языка или религии».


Статья 55 Устава также ссылается, помимо ряда других прав - на право на экономическое, социальное и культурное развитие, на уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех «без проведения различия в отношении расы, пола, языка и религии».


Статья 56 создает в развитие Статьи 55 обязательство для государств-членов предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией с тем, чтобы достигнуть целей, изложенных в Статье 55. Эта статья, совместно со Статьей 13 (1) послужила правовым основанием для наделения таких органов ООН как Генеральная Ассамблея ООН и Экономический и социальный совет, определенными полномочиями по выполнению поставленных перед ООН целей и создания органов, специализированных на международной защите прав личности (Комиссия по правам человека, Комиссия по положению женщины, Верховный комиссар по правам человека, Центр по правам человека и некоторые другие).

Эти органы ООН, а также межправительственные конференции государств-членов разработали ряд международно-правовых актов, которые стали серьезными средствами предотвращения и запрета расизма, дискриминации, нетерпимости и ксенофобии, то есть признания этих феноменов как противоречащих положениям международного права1. В некоторых случаях они носят общий характер по защите прав человека в целом, в некоторых – касаются отдельных групп населения и обычно - особо уязвимых слоев населения (женщины, апатриды, беженцы, дети, инвалиды, рабочие-мигранты, иностранцы).



Одним из первых международных актов, обратившихся к вопросу дискриминации в области прав личности, является Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года, ставшая «матерью» других международно-правовых документов в области прав человека. Декларация содержит историческое положение в Статье 1:


«Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства».


Статья 2 гласит:


«Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.


Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или какой-либо иначе ограниченной в своем суверенитете».


Тем самым, Статья 2 дала квалификацию ряда «подтипов» квалифицирующих признаков понятия дискриминации, которые были выделены на основе различия в отношении к отдельной личности или к группе лиц, а также на основе статуса государства и территории, к юрисдикции которых эти лица относятся.

Всеобщая декларация провозглашает основополагающие права и свободы, среди которых политические и гражданские права, прямо содержащие запрет дискриминации: равенство перед законом и право, без всякого различия, на равную защиту закона, право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации (Статья 7), право, на основе полного равенства, на то, чтобы дело при определение прав и обязанностей и при предъявлении уголовного обвинения было рассмотрено гласно и с соблюдением всех требований справедливости независимым и беспристрастным судом (Статья 10), право мужчины и женщины, достигших совершеннолетия, без всяких ограничений по признаку расы, национальности или религии вступать в брак и основывать свою семью при одинаковых правах в отношении вступления в брак, во время состояния в браке и во время его расторжения (Статья 16), право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных обрядов (Статья 18), право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (Статья 19), право на свободу мирных собраний и ассоциаций (Статья 20).



Всеобщая декларация провозгласила целый ряд социальных и экономических прав личности, которые также касаются запрета дискриминации: право, без какой-дибо дискриминации, на равную оплату за равный труд (Статья 23-3), право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния самого человека и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим обстоятельствам, право на особое попечение и помощь для матерей и детей, а для детей, родившихся в браке или вне брака, одинаковая социальная защита (Статья 25), право на образование (Статья 26).


Статья 26 (2) определяет, что образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам, а также то, что оно должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, и должно содействовать деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.


Очевидно, что одной из движущих сил Всеобщей декларации являлось обеспечение равенства и устранение необоснованной дискриминации как в области политических и гражданскиx, так и социальных, культурных и социальных прав.


Декларация первоначально не рассматривалась как юридически обязательный документ для государств-участников. Однако, последующее развитие привело к появлению ряда концепций и доктрин, которые рассматривают положения Декларации как имеющие определенный специальный моральный и нормативный статус в системе источников международного права.

В последующие годы принцип запрета дискриминации был систематически инкорпорирован в значительное количество международно-правовых договоров. Эти договоры касаются как специально пресечения проявлений незаконной дискриминации (Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенция о политических правах женщин, Конвенция о правах ребенка, Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей), так и содержат запрет дискриминации в договорах, посвященных международной защите прав личности общего характера (Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте о социальных, экономических и культурных правах).2



В первом случае разработчики договоров шли по пути кодификации запрета дискриминации или мер по созданию положительных условий в отношении групп населения с определенным классификационным признаком (раса, национальность, пол, возраст, состояние здоровья и т. д.) - то есть на основе регулирования круга субъектов правовых отношений. Во втором случае основой кодификации стало регулирование определенных объектов правоотношений – политических и гражданских прав, социальных, экономических и культурных прав, прав в области образования и науки и некоторых других права.


К первой категории упомянутых документов относятся, прежде всего, Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, утвержденная резолюцией Генеральной Ассамблеи 2106 (XX) от 21 декабря 1965 года и вступившая в силу 4 января 1969 года. Она излагает каталог обязательств государств-участников в отношении применения права быть защищенным от дискриминации по признаку расы. Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации является специальным договором, подробно регламентирующим самые различные вопросы, возникающие в этой области.3 Обращает на себя внимание, что Конвенция исключает из-под своего действия различия в силу гражданства (Статья 1 пункт 2).


Содержание понятия «расовая дискриминация» специально формулируется в Статье 1-1, где этот термин конкретизируется и расширяется по сравнению со Всеобщей декларацией прав человека и означает «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цветы кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаления признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, социальной, культурной или любых других областях общественной жизни».

Другими словами квалифицирующими элементами противоправного действия является проведение различия на основе признакав «расы, цветы кожи, родового, национального или этнического происхождения».



Статья 1 пункт 4 предусматривает легитимную возможность введения временных программ «позитивных действий», предполагающих создание привилегированных условий для определенных групп в целях выравнивания их положения по сравнению с другими группами. Эта же Статья уточняет, что такие меры не рассматриваются как расовая дискриминация.


Основные обязательства государств-членов изложены в статьях 2-7 Конвенции, составляющих Часть I договора. Так, Статья 2 гласит:


«а) каждое государство-участник обязуется не совершать в отношении лиц, групп или учреждений каких-либо актов или действий, связанных с расовой дискриминацией, и гарантировать, что все государственные органы и государственные учреждения, как национальные, так и местные, будут действовать в соответствии с этим обязательством;

b) каждое государство-участник обязуется не поощрять, не защищать и не поддерживать расовую дискриминацию, осуществляемую какими бы то ни было лицами или организациями;

c) каждое государство-участник должно принять эффективные меры для пересмотра политики правительства в национальном и местном масштабе, а также для исправления, отмены или аннулирования любых законов и постановлений, ведущих к возникновению или увековечению расовой дискриминации всюду, где она существует;

d) каждое государство-участник должно, используя все надлежащие средства, в том числе и законодательные меры, в зависимости от обстоятельств, запретить расовую дискриминацию, проводимую любыми лицами, группами или организациями, и положить ей конец;

е) каждое государство-участник обязуется поощрять в надлежащих случаях объединяющие многорасовые организации и движения, равно как и другие мероприятия, направленные на уничтожения расовых барьеров, и не поддерживать те из них, которые способствуют углублению расового разделения.»

В той же Статье уточняется перечень мер, которые рассматриваются как меры «позитивной» дискриминации:


«2. Государства-участники должны принимать, когда обстоятельства этого требуют, особые и конкретные меры в социальной, экономической, культурной и других областях, с целью обеспечения надлежащего развития и защиты некоторых расовых групп или лиц, к ним принадлежащих, с тем чтобы гарантировать им полное и равное использование прав человека и основных свобод. Такие меры ни в коем случае не должны в результате привести к сохранению неравных или особых прав для различных расовых групп по достижении тех целей, ради которых они были введены.»

Содержание обязательств по принятию мер, касающихся предотвращения дискриминации, развивается в Статье 4:

«Государства-участники осуждают всякую пропаганду и все организации, основанные на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц определенного цвета кожи или этнического происхождения, или пытающиеся оправдать, или поощряющие расовую ненависть и дискриминацию в какой бы то ни было форме, и обязуются принять немедленные и позитивные меры, направленные на искоренение всякого подстрекательства к такой дискриминации или актов дискриминации, и с этой целью они в соответствии с принципами, содержащимися во Всеобщей декларации прав человека, и правами, ясно изложенными в статье 5 настоящей Конвенции, среди прочего:

а) объявляют караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, всякое подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательство к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование;

b) объявляют противозаконными и запрещают организации, а также организованную и всякую другую пропагандистскую деятельность, которые поощряют расовую дискриминацию и подстрекают к ней, и признают участие в таких организациях или в такой деятельности преступлением, караемым законом;

с) не разрешают национальным или местным органам государственной власти или государственным учреждениям поощрять расовую дискриминацию или подстрекать к ней.»

Статья 5 гласит, что государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом, без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, прежде всего в отношении осуществления следующих прав: а) права на равенство перед судом и всеми другими органами, отправляющими правосудие; b) права на личную безопасность и защиту со стороны государства от насилия или телесных повреждений, причиняемых как правительственными должностными лицами, так и какими бы то ни было отдельными лицами, группами или учреждениями; с) политических прав, в частности права участвовать в выборах — голосовать и выставлять свою кандидатуру — на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной, равно как и в руководстве государственными делами на любом уровне, а также права равного доступа к государственной службе; d) других гражданских прав (в частности, права на свободу передвижения и проживания в пределах государства; права покидать любую страну включая свою собственную, и возвращаться в свою страну; права на гражданство; права на вступление в брак и на выбор супруга; права на владение имуществом, как единолично, так и совместно с другими; права наследования; права на свободу мысли, совести и религии; права на свободу убеждений и на свободное выражение их; права на свободу мирных собраний и ассоциаций), прав в экономической, социальной и культурной областях (в частности, права на труд, вободный выбор работы, справедливые и благоприятные условия труда, защиту от безработицы, равную плату за равный труд, справедливое и удовлетворительное вознаграждение; права создавать профессиональные союзы и вступать в них; права на жилище; права на здравоохранения, медицинскую помощь, социальное обеспечение и социальное обслуживание; права на образование и профессиональную подготовку; права на равное участие в культурной жизни; права на доступ к любому месту или любому виду обслуживания, предназначенному для общественного пользования, как, например, транспорт, гостиницы, рестораны, кафе, театры и парки).


Это наиболее развернутый перечень прав в международном праве, связанных с возможными формами дискриминации по признаку расы.


Дальнейший шаг в области запрета дискриминации - по признаку пола - был сделан в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, принятой резолюцией Генеральной Ассамблеи 34/180 от 18 декабря 1979 года и вступившей в силу 3 сентября 1981 года, которая гарантирует право всем женщинам защиту от дискриминации и излагает обязательства государств-участников, направленные на обеспечение правового и практического осуществления этого права.


Статья 1 Конвенции дает определение дискриминации в отношении женщин:


«Для целей настоящей Конвенции понятие «дискриминация в отношении женщин» означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от семейного положения, на основе равноправия мужчин и женщин, прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области».


Конвенция является специальным договором, который весьма подробно касается самых разнообразных вопросов, возникающих в этой области. Помимо позитивных обязательств, основные обязательства изложены в Статьях 7-16 Конвенции, составляющих Части I-IV Конвенции.

Статья 7 содержит перечень мер по ликвидации дискриминации в отношении женщин в политической и общественной жизни страны и, в частности, обеспечивают женщинам на равных условиях с мужчинами право: а) голосовать на всех выборах и публичных референдумах и избираться во все публично избираемые органы; b) участвовать в формулировании и осуществлении политики правительства и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления; c) принимать участие в деятельности неправительственных организаций и ассоциаций, занимающихся проблемами общественной и политической жизни страны.



В силу Статьи 8 государства-участники принимают все соответствующие меры, чтобы обеспечить женщинам возможность на равных условиях с мужчинами и без какой-либо дискриминации представлять свои правительства на международном уровне и участвовать в работе международных организаций. 


Статья 9 излагает следующие обязательства государств-членов как в законодательной, так и правоприменительной сфере:


«1. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении приобретения, изменения или сохранения их гражданства. Они, в частности, обеспечивают, что ни вступление в брак с иностранцем, ни изменение гражданства мужа во время брака не влекут за собой автоматического изменения гражданства жены, не превращают ее в лицо без гражданства и не могут заставить ее принять гражданство мужа.


2. Государства-участники предоставляют женщинам равные с мужчинами права в отношении гражданства их детей.»


Согласно Статьям 10-15, государства-участники принимают все соответствующие меры для того, чтобы ликвидировать дискриминацию в отношении женщин, с тем, чтобы обеспечить им равные права с мужчинами в области образовании, здравоохранения, а также с тем, чтобы обеспечить на основе равенства мужчин и женщин доступ к медицинскому обслуживанию, в частности в том, что касается планирования размера семьи, в других областях экономической и социальной жизни, равенство с мужчинами перед законом, одинаковую с мужчинами гражданскую правоспособность и одинаковые возможности ее реализации.


Статья 16 (1) обязывает государства-участники принимать все соответствующие меры для ликвидации дискриминации в отношении женщин во всех вопросах, касающихся брака и семейных отношений.

Эффективность действия Конвенции была в значительной степени подорвана многочисленными оговорками, где государства-участники ограничили применимость некоторых обязательств ссылками на необходимость сохранения определенных национальных и религиозных учреждений и обычаев.4



В целях защиты особого положения детей и предотвращения дискриминации по признаку возраста была разработана Конвенция о правах ребенка, которая была предложена для ратификации Генеральной ассамблеей 20 ноября 1989 года и вступила в силу 2 сентября 1990 года. Статья 2 -1 обязывает государства-члены гарантировать детям, находящимся под их юрисдикцией, широкий каталог специфических гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав.


Защита прав ребенка связана с приниципом недискриминации в отношении других потенциальных оснований для проведения различия отношения - по словам Конвенции, «независимо от расы, цвета кожи, языка, религии, политических или других убеждений, национального, этнического или социального происхождения, имущества, инвалидности, рождения или другого статуса их самих, их родителей или их приемных родителей» (Статья 2-1).


Основой для защиты такой уязвимой категории лиц, как беженцы, является Конвенция о статусе беженцев, которая была принята 28 июля 1951 г. на конференции уполномоченных по правам беженцев и вступившая в силу 22 апреля 1954 г. Она является главным источником по регулированию статуса и защиты такой уязвимой категории населения как беженцы. Статья 3 этой Конвенции («Недискриминация») гласит:


«Государства-участники будут применять положения данной Конвенцией в отношении беженцев без дискриминации в отношении расы, религии или страны происхождения.»5


Статья 4 обязывает государства-участники гарантировать свободу вероисповедания и свободу религиозного образования своих детей в не менее благоприятных условиях, чем такие же права своих граждан. Статья 15 предоставляет беженцам статус наибольшего благоприятствования в отношении права ассоциации. Целый ряд статей также предоставляет такой же статус в отношении права на работу, экономических и административных прав (Статьи 17-30).

В соответствии с другим документом - Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятой 18 декабря 1990 года и вступившей в силу 1 июля 2003 года, - на государства-участники возлагаются обязательства защищать и гарантировать определенный объем прав трудящихся-мигрантов и их семей. Основные обязательства в отношении круга лиц, отличающихся своим статусом проживания и работы (вне пределов государства своего происхождения и без гражданства страны проживания и занятости) излагаются в статьях 7-71 Конвенции, составляющих Части II-VI.


Принцип запрета дискриминации в отношении прав этой группы лиц провозглашается в Статье 7, согласно которой государства-участники «бязуются в соответствии с международными документами по правам человека уважать и обеспечивать права всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые находятся на их территории или под их юрисдикцией, предусмотренные в настоящей Конвенции, «без какого бы то ни было различия как-то в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения или по любому другому признаку.»

Значительная часть перечисляемых в Конвенции прав гарантирована в актах защиты прав личности общего характера. Вместе с тем, определенная часть свойственна только особенностям положения трудящихся-мигрантов и членов их семей. В дополнение к принципу недискриминации в Статье 7, Статья 25 гласит:


«1. Трудящиеся-мигранты пользуются не менее благоприятным обращением, чем то, которое применяется к гражданам государства работы по найму, в вопросах вознаграждения и:

 

а) других условий труда, а именно: сверхурочного времени, рабочего времени, еженедельного отдыха, оплачиваемых отпусков, безопасности, охраны здоровья, прекращения трудовых взаимоотношений и любых других условий труда, на которые в соответствии с национальными законами и практикой распространяется это понятие;


b) других условий занятости, а именно: минимального возраста занятости, ограничения надомного труда и любых других вопросов, которые в соответствии с национальными законами и практикой считаются условиями занятости.


2. Отклонение от принципа равного обращения, упомянутого в пункте 1 настоящей статьи, в частных договорах найма является незаконным.»

По существу, Конвенция постулирует в данной норме приницип наибольшего благоприятствования и обязывает государства-участники принимать «все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы трудящиеся-мигранты не лишались никаких прав, вытекающих из настоящего принципа, в силу какого-либо отклонения в статусе их пребывания или занятости.» (Статья 25-3). В частности, работодатели не освобождаются от каких-либо правовых или договорных обязательств, и их обязательства никоим образом не будут ограничены в силу любого такого отклонения.


К категории документов общего характера, содержащих принцип запрета дискриминации, относится Международный пакт о гражданских и политических правах, который был предложен к подписанию Генеральной ассамблеей ООН в резолюции от 16 декабря 1966 г. и вступил в силу 23 марта 1976 г. и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, который также был предложен к подписанию Генеральной ассамблеей ООН в резолюции от 16 декабря 1966 г и вступил в силу 3 января 1976 года.

Статья 2 пункт 1 первого из названных Пактов определяет:


«Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в данном Пакте, без какого либо различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».


Международный пакт о гражданских и политических правах охватывает широкий спектр гражданских и политических прав - от права на жизнь до права на справедливое судебное разбирательство и права на недопущение дискриминации. Индивидуальные права изложены в статьях 6 27 включительно, составляющих Часть III Пакта. В целом, общий каталог прав, гарантированных пактом (Статьи 6-27), содержит в общих чертах те же права, что и права, провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека.


Помимо этого, Пакт специально подчеркивает в Статье 3 равенство мужчин и женщин в пользовании правами, провозглашенными в этом документе:


«Участвующие в этом Пакте государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами, предусмотренными в настоящем Пакте».


Статья 24 (1) особо защищает права детей против потенциальной дискриминации:

«1. Каждый ребенок без всякой дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения или рождения имеет право на такие меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства.»



Статья 25 вводит прямой запрет дискриминации в отношении политических прав, гарантируя право:


« a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. »


Статья 26 гласит, что все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона:


«В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как-то расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.»


Целый ряд из гарантированных прав имеет прямо или опoсредствoванно отношение к осуществлению запрета отдельных типов дискриминации и других форм нетерпимости. Так, Статья 20 запрещает в пункте 2:


«2. Всякое выступление в пользу национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должно быть запрещено законом.»


Нововведением по сравнению со Всеобщей декларацией прав человека стала защита прав этнических, религиозных и языковых меньшинств в Статье 27 пакта, которая определяет:

« В тех странах, где существуют этнические, религиозные и языковые меньшинства, лицам, принадлежащим к таким меньшинствам, не может быть отказано в праве совместно c другими членами той же группы пользоваться своей культурой, исповедовать свою религию и исполнять ее обряды, а также пользоваться родным языком».



Таким образом, был сделан новый шаг на пути предотвращения и пресечения нарушения прав национальных меньшинств посредством международного договора универсального характера.


Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года вступил в силу 3 января 1976 года. Статья 2 (пункт 2), как и соответствующая Статья предыдущего Пакта, гласит:


«Участвующие в настоящем Пакте государства обязуются гарантировать, что права, провозглашенные в настоящем Пакте, будут осуществляться без какой либо дискриминации, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства».


Статья 3 обязывает государства-участники обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными в Пакте.


Статьи 6-14 признают право на труд, справедливые и благоприятные условия труда, право создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации, право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, особые права матерей и детей, право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни, право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, право каждого человека на образование.

В частности, Статья 14 обязывает государства-участники к тому, чтобы образование было направлено на полное развитие человеческой личности и ее достоинства и чтобы оно укрепляло уважение к правам человека и основным свободам. Государства-участники далее соглашаются, что образование должно дать возможность всем быть полезными участниками свободного общества, способствовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми нациями и всеми расовыми, этническими и религиозными группами и содействовать работе Организации Объединенных Наций по поддержанию мира.



В отличие от Пакта о гражданских и политических правах первоначально считалось, что Пакт об экономических, социальных и культурных правах не создает непосредственных обязательств для государств участников, обязывая их «принимать меры на пути к реализации перечисленных прав». Однако превалирующей интерпретацией на данном этапе становится признание непосредственного характера обязательств в рамках Пакта.


Определенные шаги по предотвращению дискриминации и смежных с ней феноменов были сделаны на уровне специализированных учреждений ООН – Международной организации труда (МОТ), Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО).


МОТ подготовила целый ряд далеко идущих конвенций по борьбе с дискрминацией6, наиболее значительной из которых в реализацию равенства в области труда является Конвенция № 111 о дискриминации в области труда и занятий (занятости), которая была принята 25 июня 1958 г. на Генеральной конференции МОТ. Статья 1 дает определение термина «дискриминация» в целях Конвенции:


«а) всякое различие, недопущение или предпочтение, проводимое по признаку расы, цвета кожи, пола, религии, политических убеждений, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий;


в) всякое другое различие, недопущение или предпочтение, приводящее к уничтожению или нарушению равенства возможностей или обращения в области труда и занятий, определяемое соответствующим Членом по консультации с представительными организациями предпринимателей и трудящихся, где таковые существуют, и с другими соответствующими органами.»


Вместе с тем, пункт 2 этой же Статьи определяет исключение из этого положения, что любое различие, недопущение или предпочтение в отношении определенной работы, основанной на специфических требованиях, не считается таковой.

Аналогично документам, обеспечивающим возможность «позитивных мер» в отношении некоторых групп населения, Конвенция определяет в Статье 5 (1):



«Особые мероприятия по защите и помощи, предусмотренные в других принятых Международной конференцией труда конвенциях и рекомендациях, не считаются дискриминацией».


Эти же вопросы развиваются в Конвенции № 100 о равном вознаграждении мужчин и женщин за труд равной ценности, принятой Генеральной конференцией МОТ и вступившей в силу 23 мая 1953 г. Статья 1 дает определение равного вознаграждения и обязывает государства участники применять этот принцип к ставке вознаграждения, определяемой без дискриминации по признакам пола». Статья 2 излагает ряд мер по воплощению данного принципа. Вместе c тем, Статья 3 (3) утверждает:


«Разница в ставках вознаграждения, которая соответствует независимо от пола разнице, вытекающей из такой объективной оценки работы, не рассматривается как противоречащая принципу равного вознаграждения мужчин и женщин за труд равной ценности».


Конвенция № 169 о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах особо обращается к проблеме занятости и доступа к работе этих категорий населения.


Что касается вклада ЮНЕСКО, то следует указать на ряд документов императивного характера, подготовленных органами этой организации вступивших в силу в государствах-членах.7 Так, 14 декабря 1960 г. Генеральная ассамблея ЮНЕСКО приняла Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования, принятая 22 мая 1962 г.

Статья 1 (1) Конвенции дает определение дискриминации в целях Конвенции, coгласно которому «выражение «дискриминация» охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения, которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства отношения в области образования, и в частности: а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа; b) ограничение образования для какого-либо лица или группы лиц низшим уровнем образования; с) создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для каких-либо лиц или группы лиц, помимо случаев, предусмотренных положением Статьи 2 настоящей Конвенции; или d) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.»



Одновременно Статья 2 излагает ряд положений, которые не рассматриваются как дискриминация:


«а) создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для учащихся разного пола в тех случаях, когда эти системы или заведения обеспечивают равный доступ к образованию, когда их преподавательский состав имеет одинаковую квалификацию, когда они располагают помещениями и оборудованием равного качества и позволяют проходить обучение по одинаковым программам;

b) создание или сохранение по мотивам религиозного или языкового характера раздельных систем образования или учебных заведений, дающих образование, соответствующее выбору родителей или законных опекунов учащихся, в тех случаях, когда включение в эти системы или поступление в эти заведения является добровольным и если даваемое ими образование соответствует нормам, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, в частности в отношении образования одной и той же ступени;

с) создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является не исключение какой-либо группы, а лишь дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что их деятельность действительно отвечает вышеуказанной цели и что даваемое ими образование соответствует нормам, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, в частности, в отношении норм образования одной и той же ступени.»


Статья 5 (в и с) излагает содержание гарантий в области образования для лиц, принадлежащих к религиозным и национальным меньшинствам:

« b) родители и, в соответствующих случаях, законные опекуны должны иметь возможность, во-первых, в рамках, определенных законодательством каждого государства, свободно посылать своих детей не в государственные, а в другие учебные заведения, отвечающие минимальным требованиям, предписанным или утвержденным компетентными органами образования, и, во-вторых, обеспечивать религиозное и моральное воспитание детей в соответствии с их собственными убеждениями; никому в отдельности и ни одной группе лиц, взятой в целом, не следует навязывать религиозное воспитание, не совместимое с их убеждениями; с) за лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, следует признавать право вести собственную просветительную работу, включая руководство школами, и, в соответствии с политикой в области образования каждого государства, использовать или преподавать свой собственный язык...»



Вместе с тем, та же Статья формулирует условие, что осуществление этого права не должно мешать лицам, принадлежащим к меньшинствам, понимать культуру и язык всего коллектива и участвовать в его деятельности, что оно не должно подрывать суверенитета страны; что уровень образования в такого рода школах не не должен быть ниже общего уровня, предписанного или утвержденного компетентными органами; и что посещение такого рода школ является факультативным.


К числу областей, регулирование которых не достигло в настоящее время императивного уровня, находясь на рекомендательном уровне,8 относится Декларация о роли средств массовой информации в борьбе против расовой дискриминации и апартеида и Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации, основанной на религии и вере (1981), Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или лингвистическим меньшинствам (1992), Декларация о правах коренных народов (1994) и ряд других9. Международными актами рекомендательного типа по защите инвалидов являются Декларация о правах лиц с умственной отсталостью и Декларация о правах инвалидов. В 1995 г. ЮНЕСКО приняла Декларацию о принципах терпимости, формулирующую существенные направления по борьбе против дискриминации и нетерпимости.


1.2. Региональные источники по предотвращению и запрету дискриминации

На региональном уровне к числу международных актов по запрету дискриминации относятся Декларация основных прав и свобод, Хартия основных социальных прав трудящихся и Хартия основных прав, принятые на уровне Европейского Союза, Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод, Межамериканская конвенция прав человека, Африканская хартия прав человека и народов, Конвенция по защите прав человека и основных свобод Содружества Независимых Государств, а также ряд других актов, направленных на особую защиту наиболее уязвимых групп населения.



Европейский Союз. Основными провозглашенными целями Европейских Сообществ и Европейского Союза (ЕС) являются: создание европейского гражданства, обеспечение свободы, безопасности и законности, содействие экономическому и социальному прогрессу, утверждение роли Европы в мире. В общих чертах можно сказать, что, хотя учредительные документы Европейских Сообществ не ставят непосредственно задач по защите прав личности, их договорные цели тесно связаны с задачей по устранению дискриминации в областях, входящих в сферу полномочий органов ЕС. Так, Статья 3 пар. 2 Договора о ЕЭС ставит цель устранения неравенства, в частности, между мужчинами и женщинами.


Более того, учредительные договоры, в частности, Статья 13 Договора о ЕЭС, прямо запрещают дискриминацию. При этом применение этой Статьи должно быть обеспечено a fortiori в национальных правовых системах государств-членов10 и не связано с конкретными правами, гарантированными в договорах о ЕС, то есть ее применение практически неограниченно с точки зрения привязки к нормам материального права.11


Кодификация классического понимания защиты прав личности началась в рамках Европейских Сообществ с принятия в 1989 году Европейским парламентом Декларации основных прав и свобод, где провозглашаются основные права всех категорий – как гражданские и политические, так и социальные, экономические и культурные. В том же году была принята Хартия об основных социальных правах трудящихся, где провозглашены, прежде всего, такие права как право на занятость и вознаграждение, право на улучшение условий жизни и труда, право на социальную защиту, которые носят зачастую программный, целевой характер. В том и другом документе постулируется запрет дискриминации при осуществлении этих прав, хотя оба документа не получили силы юридически обязательного акта.

Маастрихтский Договор о Европейском Союзе (1992 г.), расширивший процессы интеграции, определил в Статье 6, что Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также правового государства, принципах, которые являются едиными для всех государств-ченов и которые составляют общие принципы коммунитарного права (то есть права ЕС).



Амстердамский договор государств-членов ЕС (1997 г.) создал основу для «принятия необходимых действий в борьбе против всех форм дискриминации, основанных на расовом или этническом происхождении, религиозных или иных убеждениях», а также расширил возможности для полицейского и судебного сотрудничества в области борьбы против расизма и ксенофобии в рамках Европейского Союза.


15 и 16 октября 1999 года Европейский Совет на уровне глав государств и правительств на своей сессии в Темпере призвал Европейскую Комиссию выдвинуть предложения по воплощению в жизнь Статьи 13 Договора о Европейских Сообществах в отношении борьбы против расизма и ксенофобии.


Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в начале 2000 года как документ, не имеющий обязательной юридической силы, провозгласила принцип недискриминации в Статье 21. Хотя этот документ не имел изначально императивного характера, перед лицом принятия Конституции Европейского Союза и включения Хартии в качестве его составной части этот принцип будет иметь юридически обязательный характер.

Новым шагом в кодификации защиты прав личности в Европе стало принятие фундаментального и обязательного для применения акта - Конституции для Европы12. В Статье 4 части 1 Конституции (Основные свободы и недискриминация) указывается, что свободное передвижение лиц, товаров, услуг и капиталов, а также свобода деятельности гарантируется Союзом в рамках его границ согласно положениям Конституции. Пункт 2 той же Статьи запрещает любую дискриминацию на основе гражданства «без ущерба отдельным положениям Конституции».

Часть 2 Конституции включает в качестве составной части Хартию основных прав Союза, придавая ей тем самым обязательный для исполнения характер. Каталог прав представляет собой разработанный на основе традиций и опыта западноевропейских государств перечень прав, хотя и не гарантирует ряда прав экономического, социального и культурного характера. Глава 3 Хартии полностью посвящена вопросам равенства, провозглашая, что все люди равны перед законом. Статья II-21 гласит:


«1. Запрещена любая дискриминация, основанная в частности на поле, расе, цвете, этническом и социальном происхождении, генетических характеристиках, языке, религии или убеждениях, политических или любых других взглядах, принадлежности к национальному меньшинству, собственности, рождению, инвалидности, возрасте или половой ориентации.»

Та же Статья (пункт 2) запрещает и дискриминацию на основе гражданства, основляя в силе определенные положения, проистекающие из данного акта и применяемые исключительно к гражданам государств-чденов Европейского Союза:

«2. В рамках применения Конституции и без ущерба ее отдельным положениям любая дискриминация, основанная на гражданстве, запрещена».

Статья II-22 определяет, что Союз уважает культурное, религиозное и лингвистическое разнообразие. Статья II-23 подтверждает равноправие мужчин и женщин, подчеркивая при этом, что принцип равенства не исключает принятие и проведение мер, предусматривающих особые привилегии в пользу недопредставленного пола. Последующие статьи посвящены обеспечению мер по особому отношению к ребенку, пожилым людям и интеграции лиц с недостатками здоровья.

Глава 2 Части 3, посвященная политике и функционированию Союза, носит название «Недискриминация и гражданство». Предусматривается принятие особого закона или рамочного закона Европейского Союза в целях борьбы против дискриминации и устранения ее проявлений в функционировании отдельных свобод, таких как свобода передвижения.

Вместе с тем, далеко идущие обязательства по воплощению принципа недискриминации и равенства отношения содержатся в нормах действующего законодательства Европейского Союза. В главе 1 Директивы Совета ЕС 2000/43/СЕ13 под ними понимается «отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной, основанной на расе или этническом происхождении». Статья 2 (п. 1, а) гласит, что «прямая дискриминация означает основанное на расовом или этническом происхождении отношение к лицу, которое является менее благоприятным, чем оно было, есть или будет в отношении лица, находящемся в аналогичном положении».



Пункт 3 той же Статьи определяет дополнительно, что преследование может быть дискриминацией, когда оно связано с расой или этническим происхождением и когда оно имеет своим содержанием или целью нанести ущерб достоинству лица, создавая вокруг него угрожающую, враждебную, унижающую, оскорбительную или запугивающую атмосферу. Тем самым, интерпретация содержания понятия существенно расширяется по сранению со процитированной выше Статьей 4 Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации.


Пункт 4 Статьи 2 вводит обязательства по «пенализации» подстрекательства к дискриминации, что идет значительно дальше запретов в этой области, существующих во многих национальных правовых системах.14


Директива распространяет действие принципа запрета дискриминации на все сферы, находящиеся в ведении ЕС, как на частный, так и на общественный сектор, включая государственные учреждения, в частности, в области доступа к работе, профессиональному образованию, условий работы, участия в профессиональных союзах, социальной защите, в здравоохранении, образовании, доступе к социальным услугам, в том числе к жилью.


7 ноября 2000 года Совет министров принял второй акт в этой области - Директиву 2000/78/СЕ15 о создании общих условий в пользу равенства отношения в специальной сфере социальных отношений - в области занятости и труда. Статья 1 определила цель Директивы как борьбу против дискриминации, основанной на религии или убеждениях, инвалидности (недостатках здоровья), возрасте или половой ориентации в сфере труда и занятости.

Определение принципа равенства и недискриминации, даваемое в Статье 2, аналогично предыдущей Директиве, но расширяет возможные признаки дискриминации на религию или убеждения, инвалидность, возраст или половую ориентацию. Вместе с тем, Статья 4 (1) допускает возможность различного отношения, когда это диктуется «существенной и определяющей потребностью, а также основано на законной цели и пропорциональной необходимости».



Статья 6 обосновывает возможности для дифференциации, основанной на возрасте. Она должна быть объективно и разумно основана на цели, определенной законом, для обеспечения политики занятости, рынка труда и профессионального образования. Средства для достижения этих целей должны быть соразмерны. Такие меры могут включать особые требования при найме, работе и увольнении для молодежи, лиц пожилого возраста и имеющих лиц на своем иждивении, требования минимума возраста, профессиональной подготовки или стажа работы, требования максимума возраста для предоставления необходимой подготовки или определенного периода для получения пенсии.


Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе16 (ОБСЕ), включающая в свой состав большинство государств Европы, США, Канаду, а также государства бывшего СССР, географически как являющимися, так и не являющимися европейскими странами, первоначально ОБСЕ (СБСЕ) вошла в историю как форум, где был разработан Заключительный акт Совещания в Хельсинки, включавший 4 части - так называемые «корзины». Первая часть – включает два раздела – «Принципы, регулирующие отношения между государствами и Меры доверия и некоторые аспекты безопасности и разоружения», вторая – «Сотрудничество в области экономики, науки, технологии и окружающей среды», третья – «Сотрудничество в гуманитарной и других областях», четвертая – «Последующие меры».


Вопросы прав человека затрагиваются в первой и второй части Заключительного акта. В руководящих принципах два раздела касаются прав человека – «Уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и верований» и «Равные права и самоопределение народов».

Заключительный акт обычно не рассматривается как обязательный юридический документ. Это означает, что невыполнение его положений государством-участником имеет не юридические, а политические и моральные последствия. Последующие документы ОБСЕ также, за некоторыми исключениями, не имели обязательной правовой силы.



Спецификой каталога прав человека, провозглашаемых в рамках инструментов ОБСЕ, стало расширение в международно-правовых документах тематики прав национальных меньшинств. Эти права стали основной темой документов – Парижской хартии для Новой Европы (1990 г.), Заключительного документа Копенгагенской встречи (1990), Московского заключительного документа (1991 г.), Будапештского документa (1994 г.). Так, Заключительный документ Копенгагенской встречи (5-19 июня 1990 года) подчеркнул в пункте 33:


«Государства–участники будут защищать этническую, культурную, лингвистическую и религиозную самобытность национальных меньшинств на своих территориях и создавать условия для развития этой идентичности».


Вместе с тем, то же положение уточнило, что такие меры будут соответствовать принципу равенства и запрета дискриминации по отношению к другим гражданам государств-членов.


Совет Европы. К числу международных конвенций в области предотвращения и ликвидации дискриминации и сходных форм нетерпимости, разработанных на уровне такой региональной организации, как Совет Европы, можно отнести, помимо Европейской конвенции по правам человека и основным свободам, Европейскую социальную хартию с дополнительными протоколами, Рамочную конвенцию по защите национальных меньшинств, Европейскую конвенцию об участии иностранных граждан в общественной жизни на местном уровне, Европейскую хартию региональных языков и языков меньшинств, Европейскую конвенцию о гражданстве, Европейскую конвенцию и статусе рабочих-мигрантов и некоторые другие акты.

Рассмотрим некоторые нормы ряда наиболее важных документов Совета Европы, составной частью которых являются положения, направленные на предотвращение и пресечение дискриминации.

В соответствии с Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод, а также дополнительных протоколов государства-участники взяли на себя ряд обязательств в области защиты прав человека, среди которых гарантии права на жизнь, неприкосновенность личности; справедливого судебного разбирательства по гражданским и уголовным делам; участия и выдвижения своей кандидатуры на выборах; свободы мысли, совести и религии; свободы выражения мнения (включая свободу средств массовой информации); права на имущество и свободу распоряжаться собственностью; свободы собраний и объединений.


В силу Конвенции и протоколов запрещаются пытки и бесчеловечное и унижающее достоинство обращение; смертная казнь; рабство и подневольный труд; дискриминация; высылка из страны собственных граждан или отказ им во въезде в страну; коллективная высылка иностранцев.

Конвенция особо обращается к вопросу о дискриминации в Статье 14 (Запрещение дискриминации), которая гласит:

«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.»

Вместе с тем, юриспруденция Суда в ходе применения Конвенции установила некоторые критерии допустимости различия отношения: она должны иметь объективные и разумные основания и соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) между целью проведения различия и средством достижения этой цели17.


Таким образом, первоначально защита против дискриминации распространялась только на те права и свободы, которые были гарантированы в Конвенции. Тенденция к распространению этого принципа на другие права личности привела к тому, что был принят Протокол 12 к Конвенции, где гарантируется защита против дискриминации в более общей форме по сравнению со Статьей 14 Конвенции - при пользовании „гарантированными законом правами в отношениях c государственными органами власти“.

В Протоколе 12 к Европейской конвенции о правах человека и основных свобод прослеживается, тем самым, некоторое движение в сторону «автономизации» понятия дискриминации – то есть без привязки к конкретным правам, гарантированным данной Конвенцией. Можно представить, что вступление в силу этого Протокола приведет к расширению материальных оснований для защиты против дискриминации и созданию дополнительных возможностей для обжалования действий национальных властей без ссылки исключительно на нарушение права, гарантированного Конвенцией.


1 февраля 1998 года вступила в силу Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств Совета Европы. Примечательно, что аналогичная конвенция а органах ООН не подготовлена для подписания до настоящего времени.

В Конвенции устанавливаются принципы, которые должны соблюдаться ратифицировавшими ее государствами: равенство перед законом, меры по сохранению и развитию культурного наследия, самобытности, религии, языков и традиций, по обеспечению доступа к средствам массовой информации, по содействию свободному и мирному трансграничному общению между людьми, законно проживающими в других государствах, по сохранению языков меньшинств в географических обозначениях и названиях.

Статья 4 гарантирует защиту от дискриминации:

«1. Стороны обязуются гарантировать любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом и на равную защиту закона. В связи с этим любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству, запрещается.»

Второй и третий пункты той же статьи создают основу для проведения мер «позитивного характера»:

«2. Стороны обязуются принимать в необходимых случаях надлежащие меры, с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к основной группе населения. В связи с этим Стороны должным образом учитывают особое положение лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.»

В силу пункта 3 Статьи 4 меры по созданию более благоприятных условий для осуществления своих прав национальными меньшинствами, принимаемые в соответствии с положениями пункта 2, не рассматриваются как акт дискриминации. 

Статьи 5 и 6 развивают обязательства в области «позитивного» обеспечения равенства. В частности, Статья 6 призывает государства-участники поощрять «дух терпимости и диалог между культурами», а также принимать эффективные меры по содействию взаимному уважению, взаимопониманию и сотрудничеству между всеми лицами, проживающими на их территории, независимо от их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности, особенно в области образования, культуры и средств информации.


Помимо этого, пункт 2 Статьи 6 обязывает государства-участники «принимать все надлежащие меры для защиты лиц, которые могли бы стать жертвами угроз или актов дискриминации, враждебности или насилия по причине их этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности.»

Статьи 7 – 17 гарантируют ряд специфических для национальных меньшинств прав. К этим правам относятся: равенство перед законом, принятие мер по сохранению и развитию культур и защиты самобытности, религий, языков и традиций национальных меньшинств, обеспечение доступа к средствам массовой информации и установление свободных и мирных трансграничных контактов с лицами, проживающими на законных основаниях на территории других государств.

Статьи 20 и 21 определяют некоторые «границы» пользования правами меньшинств. В частности любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, обязано соблюдать национальное законодательство и уважать права других лиц, в частности, права лиц, принадлежащих к основной группе населения или к другим национальным меньшинствам.

Статья 21 гласит, что   «ничто в настоящей рамочной Конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств.»


Содружество Независимых Государств. Предотвращение дискриминации является составной частью нормативной базы региональной организации ряда бывших государств бывшего СССР - Содружества Независимых Государств (СНГ), созданного в начале 90-х годов.

Согласно Уставу СНГ (Статья 3), Содружество должно проводить свою деятельность на основе общепризнанных принципов международного права. СНГ руководствуется также принципами верховенства международного права в межгосударственных отношениях, учета интересов друг друга и Содружества в целом, объединения усилий и оказания поддержки друг другу, духовного единения народов государств-членов на основе уважения самобытности, тесного сотрудничества в сохранении культурных ценностей и культурного обмена.



За время своего существования государства-члены СНГ подготовили несколько сот договоров, конвенций и соглашений, касающихся всех сфер сотрудничества в рамках СНГ. К числу конвенций, прямо затрагивающих вопросы запрета дискриминации, относится, прежде всего, Конвенция по правам человека и основным свободам Содружества Независимых Государств от 26 мая 1995 года.


Конвенция гарантирует как политические и гражданские права, так и широкий объем экономических, социальных и культурных прав без какой-либо дискриминации, Так, Статья 20 Конвенции СНГ гласит:


«1. Все лица равны перед законом и без какого-либо различия имеют право на равную защиту перед законом.


2. Пользование правами и свободами, определенными в данной Конвенции, гарантируется без всякого различия пола, права, цвета, языка, религии, политических или иных убеждений, национального и социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, собственности, должности, места рождения или других критериев».


Статья 21 посвящена более конкретно национальным меньшинствам и гарантирует право выражать, сохранять и без ограничений развивать их этническую, лингвистическую, культурную или религиозную самобытность.


Статьи 22-25 гарантирует ряд прав и свобод, связанных с личным статусом лиц, находящихся на территории государств-участников (право свободного передвижения, право покидать свою страну, право на юридическую личность, гражданство, право на возвращение в страну своего происхождения, запрет коллективных выдворений иностранцев, законно проживающих на территории государства-участника).

Таким образом, источники региональных организаций расширили в некоторых случаях интерпретацию содержания понятий, введенных универсальными актами, в целях защиты против дискриминации и сходных с ней феноменов, а в некоторых случаях опередили кодифкацию защиты против дискриминации на универсальном уровне.



1.3. Некоторые выводы в отношении нормативного оформления предотвращения и запрета дискриминации в международном праве


Явление, которое квалифицируется термином дискриминация, несомненно, отражает нарушение фундаментального источника права – принципа справедливости и связанных с ним принципов равенства и человеческого достоинства. Общепризнанным определением дискриминации в международном праве является формулировка, данная Комитетом по правам человека на своей 37-й сессии в 1989 г. в Общем комментарии № 18 о дискриминации, гласящей:


«...любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на такой основе, как раса, цвет, пол, язык, религия, политическое или другое мнение, национальное или социальное происхождение, рождение или другой статус, и целью или результатом которого является уничтожение или ущемление признания, пользования или применения любыми лицами прав и свобод на равной основе».


Однако это общее определение страдает рядом недостатков, в частности оно не дает объяснения многочисленным явления неравенства, признаваемых обществом законными – в семье, в административных структурах, в отношениях между частными лицами. Существуют допустимые формы дискриминационного отношения, которые разрешены в международных договорах - в некоторых случаях допустимо различное отношение на основе гражданства (хотя и оно в свою очередь предполагает определенные запреты и критерии применения). Более того, предусматривается возможность мер по созданию более благоприятных условий для наименее защищенных и наиболее уязвимых категорий лиц - это так называемая «позитивная дискриминация».

В области международной защиты прав личности более оправданным представляется определение дискриминации как незаконных ограничений на осуществление гарантированных международным правом прав и свобод для определенной – возрастной, половой, религиозной, социальной, политической, культурной, национально-этнической, расовой - категории лиц со стороны органов государственной власти, юридических и физических лиц, а также одного государства или группы государств в отношении другого государства или, соответственно, другой группы государств.



Помимо этого, ссылка в договорном определении дискриминации на предпочтение как форму дискриминации не является обоснованной с точки зрения получившего негативное семантическое значение термина дискриминация. Представляется, что предпочтение является обратной стороной дискриминационного отношения со стороны одной категории субъектов правового регулирования к другой.


Если говорить об объеме прав и обязанностей в отношении дискриминации, то запрет дискриминации распространяется иногда на все права или свободы, гарантированные в международном праве в целом, как это, например, отмечено в Общем комментарии № 18 (пункт 12) или, только на перечисленные в договоре права и свободы, как это указано в Статье 14 Европейской конвенции по правам человека и основным свободам18. Это означает, что запрет дискриминации или право на недискриминационное отношение представляет собой как самостоятельную норму права, так и комплементарное положение, применяемое при имплементации других норм права, прежде всего, в области защиты прав человека.


Субъектами ответственности в большинстве международных договоров являются органы государственной власти. Однако в некоторых случаях обязательства в силу международных договоров распространяется на физических и юридических лиц, не обладающих качеством государственных органов. К числу таких актов относятся, прежде всего, уже упомянутые директивы Европейского Союза, обладающего наиболее разработанным и высокопрофессиональным инструментарием в области защиты против дискриминации.

Доктрина проводит различие между прямой и косвенной дискриминацией. Содержание этих понятий наиболее полно интерпретируется в праве ЕС. Согласно Директиве Совета министров 2000/43/СЕ19, «косвенная дискриминация» означает ситуацию, когда нормативное положение, критерий или практика, которая является внешне нейтральной, может вызвать особое ухудшение положение для лиц, определенной расы или этнического происхождения по отношению к другим лицам, за исключением тех случаев, когда они являются объективно основанными на законной цели и когда средства для реализации этой цели являются соразмерными и необходимыми (Статья 2 (п. 2, б)).



В созданной системе международно-правовых источников по пресечению международных преступлений присутствуют существенные пробелы как с точки зрения отсутсвия юридически обязательных документов в отдельных регионах (Азия, Австралия и Океания), так и в областях регулирования, которые могут быть тесно связаны с дискриминацией, как, например, преследование преступлений агрессии и международного терроризма.


Более того, на уровне межгосударственных отношений (в частности, в области применения мер экономического, политического и военного давления) принцип запрета дискриминационного отношения фактически не кодифицирован, за исключением некоторого продвижения в этом смысле в области международного экономического права в ряде уставных документов международных экономических организаций, а также в ряде актов20, которые, однако, не получили обязательного правового характера и институционного оформления.


Часть 2. Институционализация пресечения и ликвидации дискриминации и сходных с ней форм нетерпимости21


В ходе последовательной институционализации предотвращения и запрета дискриминации и сходных с ней феноменов их дополнительное обеспечение было развито в международном праве как посредством универсальных и региональных институциональных механизмов защиты прав человека общего характера, так и на уровне специализированных органов, полномочия которых ориентированы, главным образом, на предотвращение и пресечение отдельных форм дискриминации.


2.1. Предотвращение и пресечение дискриминации посредством международных институционных механизмов общего характера

В силу Устава ООН, решений ее органов и ряда соответствующих международных договоров были созданы международные учреждения, уполномоченные следить за соблюдением положений международных актов в области прав человека в целом и принимать меры воздействия в целях восстановления нарушенных прав. К таким органам относятся инструменты и механизмы ООН, прежде всего, Совет безопасности, Генеральная ассамблея, Экономический и социальный совет (ЭКОСОС), Международный суд ООН, Международный уголовный суд, Комиссия по правам человека и ее подорганы, специализированные агентства ООН - Организации ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация труда (МОТ).



В 1946 году Экономический и социальный совет ООН (ЭКОСОС) учредил в силу Статьи 68 Устава ООН Комиссию по правам человека, которая состоит из представителей 53 государств-членов, утверждаемых в должности самим же ЭКОСОС. Комиссия принимает резолюции, а также проекты резолюций и договоров, направляемые затем на утверждение в ЭКОСОС. Кроме того, она имеет право назначать специальных докладчиков для изучения отдельных проблем (например, по произвольным казням, религиозной нетерпимости, терроризму) и положения в отдельных государствах (например, Афганистане, Иране, Боснии-Герцеговине, Югославии, Бурунди, Камбодже, Ираке, Сомали, Судане, Мьанме), а также рабочие группы (по отправлению правосудия, по меньшинствам, по коренным народам, по современным формам рабства, по транснациональным корпорациям, по праву на развитие, по случаям постоянного или грубого нарушения прав человека).


Комиссия по правам человека создала в 1947 году экспертный орган - Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, ставшую основным вспомогательным органом Комиссии по правам человека. В 1999 году она получила новое название – Подкомиссия по поощрению и защите прав человека.22 В настоящее время она состоит из 26 экспертов в области прав человека, избираемых Комиссией по правам человека с учетом справедливого географического распределения. Они действуют в своем личном качестве.


Основной задачей Подкомиссии является оказание помощи Комиссии в ее работе. Основными функциями Подкомиссии являются изучение вопросов, связанных с правами человека, внесение рекомендаций в Комиссию по предотвращению любого рода дискриминации в области прав человека и основных свобод, защита расовых, национальных, религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых других функций, которые могут быть возложены на нее Советом или Комиссией.

Проводимые исследования последних лет касаются, в частности, вопросов охраны здоровья матери и ребенка, дискриминации в отношении лиц, инфицированных ВИЧ/СПИДом, прав человека несовершеннолетних заключенных, а также прав меньшинств и коренных народов.



Основными вопросами, находящимися на ее рассмотрении, являются:


- отправление правосудия, включая дискриминацию в области отправления правосудия, права человека и чрезвычайное положение, смертная казнь в отношении несовершеннолетних правонарушителей, насильственные исчезновения;


- экономические, социальные и культурные права, например глобализация и ее воздействие на осуществление в полном объеме прав человека, право на доступ к питьевой воде и санитарным услугам, право на развитие, права на интеллектуальную собственность и права человека;


- предупреждение дискриминации, т.е. расизма, расовой дискриминации и ксенофобии, защита коренных народов и меньшинств;


а также другие вопросы прав человека, такие, как женщины и права человека, современные формы рабства, вопросы, касающиеся права искать убежище, права перемещенных лиц на возвращение, вопросы контрабанды и торговли людьми, оговорки к договорам по правам человека, вопросы передачи оружия и незаконной торговли оружием и т.д.


Хотя Комиссия по правам человека была объектом критики в силу своей политизированности, многие эксперты признают ее лидирующую роль в области защиты прав личности и продвижения ряда инициатив, в том числе и по вопросам предотвращения и запрета дискриминации. Так, Комиссия по правам человека назначила в 1993 году Специального докладчика по изучению институциональных и косвенных форм дискриминации, который подготовил ряд докладов по этой проблематике. Определенным вкладом в этой сфере является деятельность Специального докладчика по современным формам расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости.23


Комиссия по положению женщины была учреждена ЭКОСОС в 1947 году. Она состоит из 45 членов, избранных в качестве представителей государств по процедуре, сходной с выборами членов Комиссии по правам человека.

Мандат Комиссии включает подготовку докладов, исследований и рекомендаций по правам, касающимся женщин. Этот орган выполняет определенные функции в устранении de facto и de jure дискриминации женщин, включая подготовку основных международно-правовых документов, гарантирующих права женщины.



Комиссия настаивала в течение нескольких лет на получении права рассматривать коммуникации (сообщения), касающиеся статуса женщины, и в соответствии с рядом резолюций Экономического и Социального Совета была учреждена система, согласно которой Комиссия рассматривает конфиденциальные и неконфиденциальные жалобы о положении женщин24.


В силу международных договоров был создан ряд органов, которые формально остаются вне системы уставных учреждений ООН. Эти органы обращаются к проблеме дискриминации в силу общего характера защиты прав человека. К их числу относятся Комитет по правам человека, созданный Международным пактом о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, созданный в силу Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г. В ряде случаев в силу указанных конвенций и протоколов к ним были учреждены системы межгосударственных споров и индивидуальных жалоб.25


К числу новых институтов в системе ООН относится институт Верховного Комиссара по правам человека, который действует в рамках своей компетенции на основе решений Генеральной ассамблеи, Экономического и социального комитета и Комиссии по правам человека. Формально задача Комиссара заключается, согласно резолюции 48 – 148 (4), в том, чтобы «играть активную роль в устранении препятствий и искать пути для полной реализации всех прав человека и предотвращения нарушений прав человека в мире». Это достаточно широкие формулировки для осуществления различных видов практической деятельности.

Другим типом учреждения, занимающимися практической помощью является Управление Верховного комиссара по делам беженцев, которое было учреждено Генеральной ассамблеей ООН резолюцией 428 (5) от 14 декабря 1950 г. Управление не имеет ни судебных, ни квазисудебных функций, и его работа направлена на устранение последствий перемещений населения в результате произошедших конфликтов.



Международная организация труда (МОТ), Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) создали систему рассмотрения обращений и жалоб и имплементации принятых решений, которые включают в качестве своей составной части и защиту в случаях, касающихся дискриминации.


Так, государства, ратифицировавшие конвенции МОТ, обязаны регулярно предоставлять отчеты по их выполнению. Помимо Администрaтивного совета МОТ, этот процесс контролируют два органа: независимый экспертный комитет по выполнению конвенций и рекомендаций (20 юристов) и трехсторонний комитет Международной конференции труда (состоящий из представителей правительств, предпринимателей и профсоюзов), обсуждающий вопросы на основе докладов экспертного совета.


Отдельным механизмом по рассмотрению жалоб в сфере полномочий МОТ является квазисудебный Комитет по свободе объединений при Административном совете этой организации. Комитет проводит закрытые заседания во время проведения сессии Совета (2 раза в год – весной и осенью) для рассмотрения жалоб, внесенных в этот орган в области обеспечения свободы ассоциации. Председателем Комитета является лицо, назначенное Административным советом и выполняющее свои функции в индивидуальном качестве.


В дополнение к принятой 14 декабря 1960 г. Генеральной ассамблеей ЮНЕСКО Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, 10 октября 1962 г. Генеральная конференция ЮНЕСКО утвердила Протокол об учреждении Комиссии примирения и добрых услуг для разрешения разногласий, которые могут возникнуть между государствами, участвующими в Конвенции о борьбе с дискриминацией в области образования, который вступил в силу 24 октября 1968 г.


Комиссия состоит из 11 членов, избираемых из списка, представленного участниками Конвенции и действующими в своем личном качестве. В их работе им оказывает содействие секретариат.

Статьи 11, 12 и 13 Протокола учреждает систему рассмотрения и урегулирования межгосударственных жалоб. Статья 14 предполагает, что Комиссия должна удостовериться в том, что «все имеющиеся внутренние возможности уже использованы и исчерпаны в соответствии с общепризнанными нормами международного права». Статья 15 гласит, что Комиссия «не занимается делами, которые уже рассматривались ею, или ей не представлены новые элементы».



Комиссия предоставляет добрые услуги заинтересованным сторонам для достижения дружественного решения вопроса (Статья 17-1). В случае его недостижения Комиссия формулирует свои рекомендации, которые передаются Исполнительному совету ЮНЕСКО.


В 1978 году Исполком ЮНЕСКО принял решение26, в силу которого он создал процедуру рассмотрения индивидуальных жалоб (сообщений) о предполагаемых нарушениях прав человека. Были установлены условия приемлемости таких заявлений, среди которых фигурирует требование, чтобы жалоба касалась специальных полномочий ЮНЕСКО (образование, наука, культура, информация).


Органом, проводящим разбирательства, был определен Комитет по конвенциям и рекомендациям Исполкома, который проводит свои сессии дважды в год. Провозглашенная цель работы Комитета - достичь мирного решения по продвижению защиты прав человека в сфере полномочий ЮНЕСКО. Официальные доклады Комитета передаются на сессию Исполкома вместе с соответствующей информацией и рекомендациями. 27


Комитет установил также общую процедуру разбирательств дел, касающихся исчезнувших лиц. Информация по поводу таких лиц включается в специальный список, если соответствующее государство не представило исчерпывающих объяснений, и рассматривается Комитетом.


Помимо этих процедур, ЮНЕСКО может рассматривать вопросы массовых, систематических и грубых нарушений прав человека, либо свидетельствующих о целенаправленной политике, либо проявляющихся в аккумуляции индивидуальных дел и имеющих постоянный характер. Компетентным органом по таким разбирательствам является Исполком Генеральной Конференции ЮНЕСКО. 28

Фонд ООН по помощи детству (ЮНИСЕФ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) и Всемирная сельскохозяйственная организация (ФАО) также в широком смысле слова принимают участие в обеспечении прав человека. Хотя принцип недискриминации является одним из фундаментальных принципов деятельности, эти организации не имеют институционных механизмов имплементации этого принципа или систем рассмотрения споров и жалоб.



В целом, спектр полномочий перечисленных учреждений по защите личности против несправедливого и незаконного отношения варьируется от функций по оказанию практической помощи наиболее уязвимым слоям населения (меньшинства, беженцы, рабочие-мигранты, иностранцы) и в условиях конфликтов (Балканы, Ирак, Кавказ и Закавказье), до посреднических, примирительных и квази-судебных функций.


К числу классических международных судебных органов29 относится Международный суд ООН, созданный в 1946 году на основе Устава ООН и своего Статута, который является составной частью Устава. Хотя, строго говоря, дискриминация как таковая не является предметом юрисдикции Суда, среди источников принятия решений Судом, Статья 38 его Статута указывает, помимо международных договоров и обычаев, и на общепризнанные принципы и нормы международного права, к которым, несомненно, относится запрет дискриминации. Благодаря этому, Суд в ряде случаев рассмотрел вопросы, касающиеся области прав человека и гуманитарного права,30 как в рамках судебных, так и консультативных полномочий. К числу таких документов относятся правовое заключение от 28 мая 1951 г. по поводу Конвенции 9 ноября 1948 г. по предотвращению и пресечению преступлений геноцида, дело ЛеГран (Германия против США), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Босния-Герцеговина против Югославии), проект Габчиково-Нагимарос (Венгрия против Словакии), незаконное применение силы (8 дел Югославии против Бельгии, Канады, Франции, Германии, Италии, Нидерландов, Португалии и Великобритании), применение Конвенции по предотвращению и пресечению преступлений геноцида (Хорватия против Югославии).

Суд обращался к вопросу о правах народов в делах о Намибии и Западной Сахаре. В деле Корфу Суд сформулировал мнение, что обязательства государств проистекают не только из договоров, но и из общепризнанных принципов права – таких как соображения гуманности. Этот же принцип применялся Судом при рассмотрении дел о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране и в деле по поводу минирования портов Никарагуа. В заключении от 8 июля 1996 г. по поводу незаконности использования ядерного оружия Суд сделал вывод, что использование ядерного оружия будет противоречить общепризнанным принципам права, в частности, гуманитарного права.



Таким образом, Суд применяет и развивает принцип недискриминации в своей правоприменительной деятельности, исходя из того, что один из источников решений Суда – это общие принципы и нормы права, которые включают принцип запрета дискриминации.


Между тем, важным элементом функционирования Международного суда является необходимость отдельного признания его обязательной юрисдикции со стороны государств. Целый ряд государств не сделал необходимого для этого заявления, а те государства, которые заявили о признании обязательной юрисдикции, внесли в свои заявления ряд оговорок, которые сводят иногда практически до минимума объем предметов юрисдикции Суда.


Для пресечения наиболее тяжелых форм нарушения прав личности, в том числе и грубых форм дискриминации, таких как геноцид, преступления против человечества и военные преступления в силу Римского статута от 17 июля 1998 года, когда 120 государств, принявших участие в Дипломатической конференции ООН уполномоченных, был создан Международный уголовный суд (МУС), начавший свою работу 1 июля 2002 года.


Юрисдикция Суда распространяется на преступления, перечисленные в Статуте, в том случае, если они совершаются на территории государства, ставшего стороной статута, или гражданином такого государства. МУС не заменяет национальные судебные органы, а дополняет их. Суд может начинать расследование лишь в том случае, если государство не желает или не может провести расследование надлежащим образом. Этот факт устанавливается Судом. Тем самым, неоправданные задержки при расследовании на национальном уровне, а также расследования, которые имеют целью увести определенных лиц от уголовной ответственности, не являются препятствием для рассмотрения дела Судом.

Материальная юрисдикция Суда распространяется на наиболее серьезные преступления с точки зрения международного сообщества как такового. Это – преступления геноцида, преступления против человечества, а также военные преступления, каждое из которых конкретно определено в Статуте и документе «Признаки преступлений». Было решено, что вопрос о преступлении в форме агрессии, которому не было дано конкретного определения, будет рассмотрен по прошествии как минимум 7 лет со времени вступления в силу Статута.



Персональная юрисдикция МУС распространяется на физических лиц старше 18 лет. Официальный статус главы государства или правительства, члена правительства или парламента не освобождает лицо от уголовной ответственности. Военачальники и командиры также будут рассматриваться как ответственные за преступления, совершаемые войсками под их реальным командованием и контролем или реальной властью или контролем.


В целом, конец ХХ - начало ХХI века были ознаменованы пролиферацией международных судебных органов31, к числу которых можно отнести Международный суд по морскому праву, «гибридные» суды в Сьерра-Леоне и Восточном Тиморе, по защите прав человека в Косово и Боснии-Герцоговине.32 «Массовые жалобы» против Ирана и Ирака стали предметом работы специальных комиссий по рассмотрению таких претензий. Ряд экономических организаций – группа Всемирного Банка и Всемирная торговая организация, Всемирная организация интеллектуальной собственности – имеют соответствующие судебно-арбитражные органы. Обычно принцип недискриминации провозглашается нормой функционирования таких учреждений и одним из источников принятия решений.


Помимо упомянутых организаций, региональные организации – Европейский Союз (ЕС), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы (СЕ), Организация американских государств (ОАГ), Организация африканского единства (ОАЕ), Содружество независимых государств (СНГ) создали органы, важной составляющей деятельности которых стала нормотворческая и правоприменительная работа по предотвращению и ликвидации различных видов дискриминации на региональном уровне.

На уровне Европейского Союза реализация норм в области защиты прав личности, в том числе по запрету дискриминации, осуществляется общими органами (Европейский Суд, Европейская Комиссия, Совет, Европейский Парламент, Европейский омбудсмен) исполнительного, судебного, консультативного или законодательного характера.



В рамках ОБСЕ Заключительный документ Совещания в Вене (1989 г.) создал механизм, получивший название « Mеханизм человеческого измерения». В настоящее время это система переговоров, посредничества, комиссий по расследованию фактов, главным образом в области защиты прав человека.


Особыми полномочиями в сфере международной защиты личности обладает, прежде всего, о Бюро по демократическим институтам и правам человека в Варшаве33. Созданное на основании Парижской хартии для Новой Европы Бюро по свободным выборам было переименовано на Пражском совещании 1992 года в Бюро по демократическим институтам и правам человека. С 2004 года мандат Бюро расширен и на проведение работы по предотвращению и запрету расизма и ксенофобии.


Конвенция о примирении и арбитраже ОБСЕ, принятая на Стокгольмском Совете министров в декабре 1992 года, учредила Суд по примирению и арбитражу, в состав которого входят мировые посредники (примирители) и арбитры государств-участников и в котором можно выделить соответственно две раздельные процедуры. Комиссия по примирению или Арбитражный трибунал создаются отдельно по каждому делу.


На уровне государств-членов Совета Европы был учрежден ряд органов по обеспечению функционирования региональных конвенций защите прав человека, включая предотвращение дискриминации – Европейский суд по правам человека, Европейский комитет по социальным правам, Европейский комитет против пыток.


Наиболее известное из этих учреждений – Европейский суд по правам человека - состоит из судей, число которых соответствует количеству государств-участников Конвенции (на 1 февраля 2005 г. - сорок пять государств).

Государства-участники Конвенции взяли на себя обязательство выполнять решения Суда по любому спору, сторонами которого они являются. Тем самым, решения Суда являются обязательными для государств-участников в силу международного права. В тех случаях, когда Суд констатирует нарушения, его решение предполагает обязательство соответствующего государства о недопущении подобных нарушений в будущем. Суд может также присудить "справедливую компенсацию" потерпевшей стороне за счет государства, против которого была подана жалоба.


Задача по контролю за исполнением решений Суда возложена на Комитет Министров, который обеспечивает выплату присужденной Судом справедливой компенсации потерпевшей стороне и, в определенных случаях, принятие других конкретных мер, необходимых для полного возмещения нанесенного ущерба, таких как: возобновление разбирательства, отмена распоряжения о конфискации, отмена судимости или выдача вида на жительство. Он также обеспечивает принятие государствами общих мер по недопущению повторения нарушения: изменение законодательства, судебной практики, подзаконных актов или административной практики, строительство новых тюрем или назначение новых судей.34


Содружество Независимых Государств и Евразийское Экономическое Сообщество также рассматривают вопросы соблюдения принципа недискриминации как в рамках общих судебных органов, так и квазисудебных органов, как, например, Комиссия по правам человека СНГ.


На уровне региональных организаций следует упомянуть межамериканскую систему защиты основных прав и свобод, созданную в силу Американской конвенции о правах человека, и Африканский суд по правам человека и народов, созданной в силу соответствующей конвенции, принятой на уровне Организации Африканского Единства. Одним из провозглашенных принципов деятельности этих судебных учреждений является принцип запрета дискриминации.35


2.2. Международные институты по вопросам дискриминации специализированного типа

В силу международных универсальных договоров были созданы такие органы, специально занимающиеся вопросами дискриминации, как Комитет по ликвидации расовой дискриминации, созданный Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 21 декабря 1965 г., Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, созданный Конвенцией по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, вступившей в силу 3 сентября 1981 года, Комитет по правам ребенка, созданный Конвенцией о правах ребенка от 20 ноября 1989 г., и Комитет по правам рабочих-мигрантов и членов их семей, созданный на основе соответствующей Конвенции в 2004 году.



В силу Ст. 11 Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации был создан Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации, состоящий из 18 экспертов. Обычной формой ответственности участников Конвенции является предоставление докладов (отчетов) по объему обязательств, проистекающих из конкретного соглашения. Например, Российская Федерация периодически предоставляет доклады Комитету по ликвидации всех форм расовой дискриминации. В соответствии со Ст. 9 Конвенции Российской Федерацией были представлены доклады в 1998, 2000, 2002 годах. Комитет принимает заключительные замечания по поводу доклада, составной частью которого является раздел «Проблемы и рекомендации».36


В соответствии со Ст. 11 установлена система сообщения одного государства-участника по поводу предполагаемых нарушений другого государства-участника. В силу этой Статьи создается система урегулирования, в том числе, через согласительную Комиссию.


В отличие от механизма Пакта о политических и гражданских прав, ратифицируя Конвенцию, государство одновременно признает обязательную юрисдикцию при рассмотрении межгосударственных жалоб. Дополнительно предполагается возможное участие Международного Суда при рассмотрении таких споров (Статья 22) в случае, если в рамках существующих процедур по Конвенции решение не было найдено. Механизм до настоящего времени не был применен на практике.

Рассмотрение коммуникаций (сообщений) отдельных лиц или группы лиц в Комитете предполагает отдельное признание в силу Ст. 14 компетенции Комитета государством-участником принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц или группы лиц, которые утверждают, что являются жертвами нарушения отдельным государством прав, вытекающих из Конвенции. Таким образом, юрисдикция Комитета рассматривать индивидуальные жалобы является факультативной и требует отдельной декларации со стороны государства-участника на рассмотрение таких коммуникаций (сообщений).



Статья 14 Конвенции определяет в общих чертах процедуру рассмотрения таких петиций, которая включает право государства, которое предположительно допустило нарушение Конвенции, на ответ в течение 3 месяцев. После рассмотрения документов Комитет готовит предложения и рекомендации, которые передает государству-участнику и петиционеру. Резюме таких актов включается в ежегодный доклад.


В силу Статьи 17 Конвенции по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин учрежден Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин, состоящий из 23 членов. Комитет изучает доклады государств-участников и готовит доклад в рамках своих полномочий, который затем направляется в ЭКОСОС.


Как и в случае Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации, механизм Конвенции по представлению и рассмотрению жалоб описан в Факультативном протоколе, который был принят 6 октября 1999 года. Это   отдельный договор, открытый для государств - участников основной Конвенции. Государства, которые стали участниками Факультативного протокола, признают компетенцию Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин, который заседает дважды в год - принимать жалобы от лиц, на которых распространяется их юрисдикция и которые утверждают, что они являются жертвами нарушений их прав согласно Конвенции.


Конвенция о правах ребенка, которая была предложена для ратификации Генеральной ассамблеей 20 ноября 1989 года и вступила в силу 2 сентября 1990 года, учредила Комитет по правам ребенка, цель которого определена как «изучение прогресса, сделанного государствами-участниками в обеспечении обязательств, принятых в силу данной Конвенции» (Статья 43-1). Комитет состоит их экспертов, действующих в своем личном качестве. Его главная задача заключается в том, чтобы рассматривать доклады, представленные государствам-участниками в Комитет (Статья 44).

Комитет принимает «общие рекомендации», которые касаются полномочий в силу Конвенции – подготовки дополнительных протоколов к Конвенции, отправление правосудия в отношении малолетних и т. п., а также общие комментарии по проблемам охраны здоровья детей, защиты детей во время вооруженных конфликтов. Его полномочия не распространяются на рассмотрение межгосударственных и индивидуальных жалоб.



Конвенция по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей учреждает собственный отдельный Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, который обладает механизмом представления и рассмотрения жалоб. Государства-участники, которые желают этого, могут в соответствии со статьей 77 заявить, что они признают компетенцию Комитета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей - группы из десяти независимых экспертов, проводящей заседания ежегодно, - рассматривать жалобы отдельных лиц или групп отдельных лиц, которые утверждают, что это государство нарушило их права, предусмотренные в Конвенции37. После получения заявлений десяти государств-участников согласно Статье 77, которые необходимы для приведения в действие механизма получения и рассмотрения жалоб, в 2004 году Комитет начал свою работу.


Специализированным органом по исследованиям и информации Европейского Союза является Европейский Центр по мониторингу проявлений расизма и ксенофобии 38 в Вене.


Центр создан в силу Регламента Совета ЕС от 2 июня 1997 г.39 и начал свою работу в 1998 г. Задачи Центра включают в себя:


  • подготовку для ЕС и государств-членов объективных данных о таких феноменах как расизм, ксенофобия и антисемитизм с целью принятия соответствующих мер,

  • изучения объема этих феноменов, их причин и последствий,

  • выработку стратегий борьбы против расизма и ксенофобии,

  • распространение положительного опыта по интеграции иммигрантов, этнических и религиозных группировок в общественную жизнь.

Центр рассматривается как независимый орган ЕС. Руководство осуществляется Административным советом, состоящим из независимых лиц, направляемых государствами-членами, Европейским парламентом, Советом Европы и Европейской Комиссией. Он осуществляет научные разработки и занимается изучением фактов расизма и ксенофобии по просьбе Европейского парламента, Совета и Европейской комиссии. Так, было проведено сравнительное исследование антидискриминационного законодательства в государствах-членах ЕС. Ежегодно публикуется доклад по проблемам расизма и ксенофобии. Вместе с тем, следует отметить, что Центр не выполняет судебно-следственных функций.



Бюро Верховного Комиссара по делам национальных меньшинств (Гаага),40 представляющего собой институт ОБСЕ, стало постоянным органом по ведению работы по предотвращению дискриминации в отношении национальных меньшинств государств-членов организации и по предотвращению межнациональных конфликтов в конфликты, представляющие опасность для международной безопасности.


Верховный комиссар должен совершать поездки на места возможных конфликтов и вести превентивную дипломатию, содействовать диалогу и укреплению доверия. Комиссар должен осуществлять свою деятельность конфиденциально, непредвзято и независимо.


В системе Совета Европы Статья 26 Рамочной конвенции Конвенции по правам национальных меньшинств определила, что при оценке адекватности принимаемых каким-либо государством-участником мер для осуществления принципов, изложенных в настоящей рамочной Конвенции, Комитету министров оказывается помощь Консультативным комитетом, члены которого обладают признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств.


Состав этого Консультативного комитета, а также процедуры его работы были определены Комитетом министров в течение одного года после вступления в силу рамочной Конвенции. В настоящее время Комитет имеет председателя и вице-президентов, избираемых на срок двух лет и составляющих Бюро Комитета.

Консультативный комитет руководствуется в своей работе Регламентом, утвержденным 29 октября 1998 года. Статьи 34-42 определяют наиболее важную часть работы – обсуждение докладов государств-участников и предложение мер в случае непредставления докладов. Вместе с там, Комитет может использовать при обсуждении докладов и информацию, полученную от негосударственных организаций и ассоциаций. Следует иметь ввиду, что Комитет не рассматривает индивидуальные жалобы.

В силу решений Комитета министров Комитет может принимать участие в мониторинге за развитием, следующим за рекомендациями и выводами Комитета министров.


К группе учреждений специализированного характера на уровне Совета Европы, занимающихся превентивной работой исследовательского и консультативного типа, можно отнести такой орган как Европейская комиссия против расизма и нетерпимости (ЕКРИ).


В Комиссию входят представители государств-членов Совета Европы и представители органов Европейского Союза. Комиссия проводит оценку соблюдения существующих внутренних и международных мер по борьбе с расизмом и поощряет действия на местном, региональном и европейском уровне, как в области законодательства, так и в области практической политики. В задачи ЕКРИ входит, таким образом, оценка эффективности борьбы государств-членов Совета Европы с проявлениями расизма, ксенофобии, антисемитизма и нетерпимости.


Комиссия готовит рекомендации для правительств государств-членов Совета Европы, в частности, ряд общеполитических рекомендаций посвящены борьбе с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и нетерпимостью.


Как и в случае с универсальными инструментами общего типа, некоторые из вышеназванных специализированных органов имеют в ряде случаев – исследовательские, консультативные, а в ряде случаев и посреднические или квазисудебные функции. В определенных случаях такие органы наделены правом рассматривать жалобы, как межгосударственного характера, так и жалобы физических и юридических лиц на нарушения положений соответствующих договоров.


2.3. Некоторые выводы в отношении институционализации механизмов предотвращения и пресечения дискриминации


В целом, созданная система защиты против дискриминации явлется положительным завоеванием международного права послевоенного периода, направленным на достижение фундаментальных ценностей международного правопорядка - справедливого и равного отношения к его субъектам. Вместе с тем, эта система далека от совершенства.

Недостатками международно-правовой деятельности в области борьбы с дискриминацией, расизмом и сопредельными формами нетерпимости можно было бы отнести недостаточную эффективность и политизированность существующих международных инстанций, прежде всего, превентивных, посреднических, примирительных, арбитражных, квазисудебных и судебных механизмов регулирования споров и конфликтов, связанных с элементами дискриминации41.



В наиболее сложных и острых спорах международного характера редко используются формы межгосударственного обжалования возникающих противоречий. К числу таких невостребованных форумов относятся некоторые механизмы ЮНЕСКО, ОБСЕ, конвенционные органы ООН. Концептуально наиболее авторитетный судебный орган современности – Международный суд ООН – фактически ограничен в решении наиболее фундаментальных и острых проблем межгосударственных отношений (Ближний и Средний Восток, Балканы) в силу оговорок, касающихся предметов подсудности, в декларациях государств о признании обязательной юрисдикции Суда.


Организация деятельности международных универсальных и региональных институтов, отраженная в учредительных и уставных документах, обычно содержит положение о том, что они функционируют на основе принципа недискриминации, который формулируется как принцип справедливого географического представительства, а в случае формирования органов судебно-правового характера как принцип привлечения представителей основных систем права современности. Однако, осуществление этих положений сталкивается на практике с целым рядом серьезных проблем, связанных с преследованием государствами или группами государств своих частных или групповых интересов.


Характерными негативными особенностями существующих органов являются различие в юридической природе их решений, в методах правоприменительной деятельности, а также отсутствие отношений подведомственности и подсудности между ними, которые были бы сравнимы с национальными системами судебной иерархии. Последствием этого положения стали в отдельных случаях дублирование работы, наличие областей, которые выпадают из-под действия механизмов регулирования, а также возможность противоречивых решений органов по одному или сходному предмету.

Помимо этого, прецедентное право (судебная практика) международных судебных органов отличается отсутствием ясных и единых принципов применения международно-правовых норм – другими словами – единства юриспруденции, которая является гарантией эффективного функционирования любой судебно-правовой системы.


.

Многие международные организации, и, в частности, органы имплементации принципов и норм, касающихся прав личности, среди которых и принципа недискриминации, переживают в своем функционировании в настоящее время кризисные вления (недостаточное финансирование, неадекватная кадровая политика, чрезмерная загруженность, длительность рассмотрения дел)42.


Среди прочего, кризис подобных органов вызван широкой политической рекламой возможностей индивидуального обжалования, а также преувеличенной субъективной самооценкой со стороны руководства международных учреждений, которые сталкиваются с ограниченными возможностями предназначенных для этих целей ресурсов, а в некоторых случаях и противодействием национальных внешнеполитических органов, представленных в таких органах и незаинтересованных, в некоторых случаях, в их эффективном и результативном функционировании.


Международные органы осуществляют поиск рационализации работы и повышения эффективности контрольных механизмов. Среди проектов, например, обсуждается возможность преставления объединенного доклада различным контрольным органам государствами-членами и участниками международно-правовых конвенций, а также унификации требований к таким докладам.43 Участники встречи президентов договорных органов контроля системы ООН выдвинули предложения по подготовке совместных общих комментариев по обсуждаемым вопросам.44 В рамках Совета Европы готовится новый Протокол 14 к Европейской конвенции по правам человека, который предусматривает организациионно-правовые изменения с целью повышения эффективности функционирования Европейского суда по правам человека.45


3. Заключение

В целом, запрет дискриминации получил наибольшее развитие в области международной защиты прав личности. Вместе с тем, право на недискриминационное отношение применимо к самым различным областям права. В области традиционного международного публичного права этот принцип тесно связан с принципом равенства государств. Среди прочих областей, запрет дискриминации провозглашен в международном экономическом, морском, экологическом и уголовном праве. Вместе с тем, дискриминационные меры военного, политического и экономического давления остаются вне сферы международно-правового регулирования.



Приоритеты разработки и применения принципа недискриминации на уровне деятельности международных организаций не соответствует в полной мере органическим потребностям международной жизни и зачастую отражают политические интересы, превалирующие на данном этапе. С социологической точки зрения это связано с тем фактом, что международные организации и учреждения представляют собой исполнительные институты, хотя и обладающие определенной независимостью от национальных органов власти государств-членов, но зачастую находящиеся под влиянием исполнительной власти государств-членов или участников.


Эти негативные феномены не должны снижать внимание международной общественности к вопросу запрета дискриминации и сходных с ней противоправных явлений посредством международно-правовых инструментов. Напротив, сложившееся положение должно стимулировать изучение существующих процедур и механизмов, а также поиск повышения эффективности их функционирования.



следующая страница >>