litceysel.ru
добавить свой файл
1




10. Дефицит федерального бюджета, источники финансирования дефицита федерального бюджета, Резервный фонд, Фонд национального благосостояния


Основные выводы подраздела

  • Дефицит федерального бюджета на 2012 год предусмотрен в размере 876,6 млрд. рублей, или 1,5 % ВВП, в 2013 году - 1 024,7 млрд. рублей (1,6 % ВВП), в 2014 году - 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП). При этом в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные заимствования в основном на внутреннем рынке в объеме более 1,8 трлн. рублей, привлечение средств от приватизации - от 300,0 млрд. рублей до 475,0 млрд. рублей. Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматривается увеличение Резервного фонда с 1,66 трлн. рублей в 2012 году до 3,9 трлн. рублей в 2014 году, или в 2,3 раза.

  • Пополнение средств Резервного фонда планируется за счет нефтегазовых доходов в 2012 году в сумме 512,3 млрд. рублей, в 2013 году – 570,9 млрд. рублей, в 2014 году – 957,3 млрд. рублей. Формирование Резервного фонда регулируется статьей 24 законопроекта только на 2012 год. Порядок использования нефтегазовых доходов для формирования Резервного фонда, предусмотренный частью 9 статьи 24 Федерального закона № 357-ФЗ, до настоящего времени Правительством Российской Федерации не разработан.
  • Совокупная доходность размещения средств Резервного фонда и ФНБ на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют за 2010 год, составила 1,51  % и 2,55 % годовых соответственно. Планируемая доходность в 2011 году по государственным заимствованиям на внутреннем финансовом рынке составляет: по краткосрочным - 4,5 - 5,5 %, по среднесрочным – 6 - 7,5 %, по долгосрочным – 7,5 - 8,5 %.


  • В соответствии с Программой государственных внешних заимствований на 2013 – 2014 годы общая сумма детализированных займов МФО составляет 206,3 млн. долларов США и 137,9 млн. долларов США соответственно, что составляет 83,8 % и 77,5 % общего объема заимствований, что не соответствует части 4 статьи 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации.


10.1. Законопроектом предусмотрено формирование федерального бюджета на 2012 год с дефицитом в размере 876,6  млрд. рублей, или 1,5 % ВВП, на 2011 год Федеральным законом № 357-ФЗ дефицит был утвержден в объеме 719,1 млрд. рублей (1,3 % ВВП), по исполнению федерального бюджета в 2011 году дефицит ожидается в размере 29,9 млрд. рублей (0,05 % ВВП).

В соответствии с законопроектом дефицит федерального бюджета сохранится на протяжении всего планового периода, увеличиваясь в 2013 году до 1 024,7 млрд. рублей (1,6 % ВВП), и снижаясь в 2014 году до 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП).

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом (2012 – 2013 годы) дефицит федерального бюджета в % ВВП снижается на 1,6 процентного пункта и 1,3 процентного пункта соответственно.

Согласно приложениям 40 и 41 к законопроекту источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 – 2014  годы предусмотрены в размере 876,6 млрд. рублей (1,5 % ВВП), 1 024,7 млрд. рублей (1,6 % ВВП), 491,1 млрд. рублей (0,7 % ВВП) соответственно.

Динамика дефицита федерального бюджета и источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2011 –  2014 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

 

2011 г.


2012 г.

2013 г.

2014 г.

 

Закон № 357-ФЗ

(с изм.)

Закон № 357-ФЗ

(с изм.)

проект

изме-нение (+,-)

Закон № 357-ФЗ

(с изм.)

проект

изме-нение (+,-)

проект

Дефицит

-719,1

-1 734,4

-876,6

857,8

-1 795,7

-1 024,7

771,0

-491,1

% ВВП

-1,3

-3,1

-1,5

-1,6

-2,9

-1,6

-1,3

-0,7

% к предыдущему году

 

241,2

121,9

-119,3

103,5

116,9

13,4

47,9

% к 2011 году

 

241,2

121,9


-119,3

249,7

142,5

-107,2

68,3

Источники финансирования дефицита федерального бюджета, в том числе:

719,1

1 734,4

876,6

-857,8

1 795,7

1 024,7

-771,0

491,1

% ВВП

1,3

3,1

-1,5

-1,6

2,9

-1,6

-1,3

0,7

Источники внутреннего финансирования

791,8

1 651,5

899,4

-752,1

1 712,1

950,8

-761,3

418,7

% ВВП

1,5

3,0

1,45

-1,55 

2,8

1,45

-1,35 

0,6

из них:

 

 

 


 

 

 

 

 

изменение остатков средств Резервного фонда (пополнение)

-676,9

0,0

-512,3

-512,3

0,0

-570,9

-570,9

-957,3

изменение остатков средства ФНБ (использование)

5,0

7,5

7,5

0,0

10,0

10,0

0,0

10,0

государственные ценные бумаги (сальдо),

1 340,8

1 504,4

1 208,8

-295,6

1 485,3

1 186,1

-299,2

1 093,5

поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации

298,0

276,1

300,0

23,9

309,4

380,0

70,6

475,0

Источники внешнего финансирования


-72,7

82,9

-22,9




83,5

73,9

-9,6

72,4

% ВВП

-0,1

0,1

0,05

 -0,05

0,1

0,15

0,5 

0,1

из них:

 

 

 

 

 

 

 

 

государственные ценные бумаги (сальдо)

14,5

174,4

161,0

-13,4

176,1

165,2

-10,9

174,2


Анализ структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета показывает, что основными источниками являются источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, среди которых основную долю составляют государственные ценные бумаги.

По сравнению с предыдущим бюджетным циклом источники финансирования дефицита федерального бюджета снижаются в 2012 году в 2 раза, в 2013 году – на 43 %.

Предусматривается, что в 2012 - 2014 годах будут значительно увеличены государственные заимствования, динамика которых представлена в следующей таблице.


(млрд. рублей)

 

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Закон № 357-ФЗ (с изм.)

оценка

проект

проект

проект

Государственные заимствования (сальдо), всего

1 311,3

1 077,3

1 346,4

1 329,8

1 246,3

% к ВВП

2,5

2,0

2,3

2,1

1,7

% к предыдущему году

 

 

102,7

98,8


93,7

% к 2011 году ( закон)

 




102,7

101,4

95,0

привлечение

1 801,1

1 490,8

2 019,3

2 015,7

2 099,8

% к предыдущему году

 

 

112,1

99,8

104,2

% к 2011 году (закон)

 




112,1

111,9

116,6

% дефицита

 

 

230,4

196,7

427,6

погашение


-489,8

-413,5

-672,9

-685,9

-853,5


Объем привлечения средств за счет государственных заимствований увеличится в 2012 году по сравнению с показателем, утвержденным на 2011 год, на 218,2 млрд. рублей, или на 12,1 %, и составит 2 019,3 млрд. рублей, в 2013 году незначительно сократится и составит 2 015,7 млрд. рублей, в 2014 увеличится до 2 099,8 млрд. рублей, что больше в 1,2 раза, чем утверждено на 2011 год.

При этом объемы привлечения заемных средств будут превышать размер дефицита федерального бюджета.

Для погашения долга по государственным заимствованиям предусматривается направить в 2012 году 33,3 % занимаемых средств, в 2013 году – 34 %, в 2014 году – более 40,6 %.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета в абсолютных размерах в 2012 году составит 6 451,4 млрд. рублей, что на 17,5 % превысит ожидаемый показатель 2011 года (5 491,9 млрд. рублей), в 2013 году увеличится до 6 670,6 млрд. рублей, в 2014 году сократится до 6 618,3 млрд. рублей, но превысит ожидаемый уровень 2011 года на 20,5 %.

Показатели нефтегазового баланса в 2011 – 2014 годах приведены в следующей таблице.

 

2011 г. оценка

2012 г. проект

2013 г. проект

2014 г. проект


Нефтегазовые доходы, млрд. рублей

5 462,0

5 574,9

5 645,8

6 127,2

Ненефтегазовый дефицит, млрд. рублей

-5 491,9

-6 451,4

-6 670,6

-6 618,3

% ВВП

-10,3

-11

-10,3

-9,1

Поступления в Резервный фонд, млрд. рублей

910,6

512,3

570,9

957,3

Справочно: цена на нефть, долл. США за баррель

108,0

100,0

97,0

101,0

Цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность бюджета, долларов. США за баррель

108,0

115,7

114,1

107,3

Анализ динамики показывает, что предусматривается снижение ненефтегазового дефицита относительно ВВП на 1,2 процентного пункта с 10,3 % ВВП в 2011 году  до 9,1 % ВВП в 2014 году. Цена на нефть, обеспечивающая сбалансированность федерального бюджета, будет снижаться с 115,7 доллара США за баррель до 107,3 доллара США за баррель.


Законопроектом финансирование ненефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазового трансферта не предусмотрено.

Государственной Думой принят 22 сентября 2011 года и Советом Федерации одобрен 28 сентября 2011 года Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым продлевается приостановление до 1 января 2015 года действие норм, предусматривающих раздельное планирование и учет нефтегазовых доходов в структуре доходов федерального бюджета, утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период величины нефтегазового трансферта и нормативной величины Резервного фонда, а также норм, устанавливающих предельную величину ненефтегазового дефицита и нефтегазового трансферта в процентном отношении к прогнозируемому на соответствующий год объему ВВП.

10.2. Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2012 – 2014 годах показывает следующее.

10.2.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 20 законопроекта и приложениями 40 и 41 к законопроекту источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год предусмотрены в размере 899,4 млрд. рублей (1,45 % ВВП), на 2013  год - 950,8 млрд. рублей (1,45 % ВВП), на 2014 год - 418,7 млрд. рублей (0,6 % ВВП).

Динамика источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета в 2011 –  2014 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

 

2011 г.

2012 г.


2013 г.

2014 г.

 

Показатели исходя из расчетов к Закону № 357-ФЗ (с изм.)

Показатели исходя из расчетов к законопроекту

Законо-проект

Показатели исходя из расчетов к законопроекту

Законо-проект

Показатели исходя из расчетов к законопроекту

Законо-проект

Источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета

791,8

899,4

899,4

950,8

950,8

418,7

418,7

Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации

1340.8

1 208,8

1 208,8

1 186,1

1 186,1

1 093,5

1 093,5

привлечение

1 709,9

1 809,3

 

1 802,7

 

1 880,9


 

погашение

-369,1

-600,4

-600,4

-616,6

-616,6

-787,4

-787,4

Изменение остатков средств фондов

-671,9

-504,8

-504,8

-560,9

-560,9

-947,3

-947,3

в том числе:

 

 

 

 

 

 

 

изменение остатков средств Резервного фонда (пополнение)

-676,9

-512,3

-512,3

-570,9

-570,9

-957,3

-957,3

изменение остатков средств ФНБ (использование )

5,0

7,5

7,5

10,0

10,0


10,0

10,0

Иные источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета, в том числе:

122,9

195,4

195,4

325,6

325,6

272,4

272,4

поступление от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации

298,0

300,0

 

380,0

 

475,0

 

государственные запасы драгоценных металлов и драгоценных камней

1,00

1,48

 

1,52

 

2,5

 

поступления от реализации

11,45

11,43

11,43

10,97

10,97

11,95

11,95

выплаты на приобретение


-10,45

-9,95

-9,95

-9,45

-9,45

-9,45

-9,45

Исполнение государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации

-54,8

-104,0

-104,0

-63,0

-63,0

-230,7

-230,7

Бюджетные кредиты, предоставленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации

-78,9

45,9

 

54,6

 

72,9

 

возврат кредитов

49,7

150,9

 

106,6

 

92,9

 

предоставление кредитов

-128,6

-105,0

-105,0

-52,0

 


-20,0

 

Бюджетные кредиты, предоставленные федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований)

4,80

1,6

 

1,97

 

2,2

 

возврат кредитов

5,10

1,98

 

2,05

 

2,2

 

предоставление кредитов

-0,28

-0,4

-0,4

-0,08

 

0,0

 

Прочие бюджетные кредиты (ссуды), предоставленные федеральным бюджетом внутри страны

2,9

0,5

 

0,52

 

0,57

 

возврат кредитов (ссуд)


2,9

0,5

 

0,52

 

0,57

 

предоставление

0,0

0,0

 

0,0

 

0,0

 

Прочие источники внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета

-50,1

-50,1

-50,0

-50,0

-50,0

-50,0

-50,0

привлечение средств

0,0

0,0

 

0,0

 

0,0

 

погашение основной суммы задолженности

-50,1

-50,1

-50,0

-50,0

-50,0

-50,0

-50,0

Анализ источников внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета (далее – внутренние источники) за 2011 – 2014 годы показывает, что в структуре указанных источников основную долю занимают государственные ценные бумаги (положительное сальдо), иные источники (положительное сальдо), изменение остатков средств на счетах по учету средств Резервного фонда и ФНБ (отрицательная величина).


Анализ приведенных данных показывает, что источники финансирования дефицита федерального бюджета наиболее полно отражаются только в расчетах по статьям классификации источников финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (далее – расчет источников), содержащихся в материалах к законопроекту.

Источники финансирования дефицита федерального бюджета, утверждаемые приложениями 40 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год» и 41 «Источники финансирования дефицита федерального бюджета на плановый период 2013 и 2014 годов» к законопроекту, представляют собой сальдированную разницу между привлечением средств и погашением соответствующих долговых обязательств, изменением остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета, а также сальдированный показатель по иным источникам.

Часть объемов бюджетных ассигнований, предназначенных на осуществление выплат из федерального бюджета, утверждается статьями законопроекта, другая часть может быть определена расчетным путем.

В законопроекте не отражаются объемы привлечений средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, объемы возврата бюджетных кредитов, предоставленные из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, и бюджетных кредитов, предоставленных федеральным бюджетом внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов, прочих бюджетных кредитов.

По мнению Счетной палаты, целесообразно внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающие отражение в текстовых статьях федерального закона о федеральном бюджете операций по источникам финансирования дефицита федерального бюджета и объемов привлечения (поступления) средств в федеральный бюджет, погашения (выплат) из федерального бюджета, увеличения (уменьшения) остатков средств федерального бюджета.


10.2.2. В соответствии с расчетом внутренних источников привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерацию, предусматривается в 2012 – 2014 годах в объемах 1 809,3 млрд. рублей, 1 802,7 млрд. рублей и 1 880,9 млрд. рублей соответственно.

В соответствии с приложениями 40 и 41 к законопроекту, проектами программ государственных внутренних заимствований Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 32 и 33 к законопроекту) утверждается разница между средствами, поступившими от размещения указанных бумаг, и средствами, направленными на их погашение, в объемах 1 208,8 млрд. рублей, 1 186,1 млрд. рублей и 1 093,5 млрд. рублей соответственно.

В соответствии со статьей 110 Бюджетного кодекса Российской Федерации программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Вместе с тем указанная программа не содержит ни суммы заимствования, ни срока погашения, как это предусмотрено для программы государственных внешних заимствований Российской Федерации статьей 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации. По мнению Счетной палаты, целесообразно в Бюджетном кодексе Российской Федерации установить требования к содержанию программы государственных внутренних заимствований Российской Федерации, аналогичные требованиям к программе государственных внешних заимствований Российской Федерации.

В 2012 – 2014 годах планируемая доходность по краткосрочным инструментам составит до 4,5 – 5,5 %, по среднесрочным - до 6 – 7,5 %, по долгосрочным - 7,5 - 8,5 %.


Значительная часть заимствований будет использована на рефинансирование увеличивающегося долга по государственным ценным бумагам. В соответствии с пунктом 5 статьи 20 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение основного долга по государственным ценным бумагам предусмотрены в 2012 году в сумме 600,4 млрд. рублей (33,2 % занимаемых средств), в 2013 году - 616,6 млрд. рублей (34,2 %), в 2014 году - 787,4 млрд. рублей (41,9 %).

Необходимо отметить, что возможность разместить на рынке значительные объемы государственных ценных бумаг, запланированные на 2012 – 2014 годы, во многом будет зависеть от успешного решения задачи повышения ликвидности государственных долговых обязательств. С этой целью в соответствии с Основными направлениями государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 – 2014 годы предусматривается в том числе совершенствование инфраструктуры российского рынка государственных ценных бумаг, расширение инвесторской базы. Для этого планируется упрощение доступа иностранных участников к рынку ОФЗ, объединение торговли корпоративными и государственными облигациями на фондовой бирже.

Вместе с тем привлекательность ОФЗ для российских инвесторов не является устойчивой. За три последних года средняя доходность 10-летних российских государственных облигаций составила 8,53 % при отклонении от стандартного показателя 1,37 %, 10-летних казначейских облигаций США – 3,23 %, отклонение – 0,4 %. Высокая волатильность на внутреннем долговом рынке негативно влияет на инвестиционную привлекательность рынка ОФЗ. По сравнению с рынком корпоративных ценных бумаг объем вторичного рынка и ликвидность ОФЗ малы, среднедневной оборот вторичных торгов по корпоративным бумагам составляет 24,7 млрд. рублей, ОФЗ – 13,1 млрд. рублей.

По официальной информации Минфина России, на 24 августа 2011 года коэффициент активности (отношение объема спроса по номиналу на ОФЗ к объему эмиссии ОФЗ) на 16  (41 %) из 39 проведенных аукционов по размещению государственных ценных бумаг в январе – августе 2011 года составлял ниже 1, на 10 аукционах (26 %) коэффициент активности был ниже или равен 0,5.


Фактически в 2009 году было привлечено 515,9 млрд. рублей, или 80,3 % запланированного объема, в 2010 году - 857,2 млрд. рублей, или 79 %, по состоянию на 1 сентября 2011 года - 1 001,2 млрд. рублей (58,6 %). По оценке Правительства Российской Федерации, привлечение в 2011 году составит 1 485,7 млрд. рублей, или 87 % планируемого объема.

Таким образом, существуют риски непривлечения для финансирования дефицита федерального бюджета средств за счет размещения на внутреннем рынке государственных ценных бумаг в заявленных объемах и условиях.

10.2.3. В расчетах внутренних источников в 2012 – 2014 годах предусматривается значительное увеличение поступлений средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. В 2012 году указанные поступления предусматриваются в сумме 300,0 млрд. рублей, в 2013 году - 380,0 млрд. рублей, в 2014 году – 475,0 млрд. рублей. В расчетах к Федеральному закону от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ планировались поступления в сумме 298,0 млрд. рублей, по оценке исполнения федерального бюджета за 2011 год, ожидается 174,3 млрд. рублей.

Необходимо отметить, что фактическое исполнение прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2008 год составило 55 %, на 2009 год – 16 %. В 2010 году объем поступлений составил 14,9 млрд. рублей. По состоянию на 1 сентября 2011 года привлечено 115,1 млрд. рублей, или 38,6 % утвержденного годового объема, причем поступления указанных средств были в основном обеспечены за счет поступлений от продажи 10 % акций ОАО «Банк ВТБ» на сумму 95,7 млрд. рублей.

В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлено, что указанный прогнозный план утверждается Правительством Российской Федерации на срок от одного до трех лет.


Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2012 - 2014 годы распоряжением Правительства Российской Федерации не утвержден.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 2102-р утвержден Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 –  2013 годы (далее - прогнозный план приватизации на 2011 – 2013 годы).

Необходимо отметить, что указанный прогнозный план приватизации на 2011 – 2013 годы утвержден после третьего чтения проекта федерального бюджета на 2011 – 2013 годы в Государственной Думе (24 ноября 2010 г.).

По мнению Счетной палаты, в Бюджетном кодексе Российской Федерации целесообразно предусмотреть положение о внесении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

В соответствии с указанным прогнозным планом приватизации на 2011 – 2013 годы предусматривается, что поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации федерального имущества без учета стоимости акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях, ожидаются в 2012 и 2013 годах  в размере 5 млрд. рублей ежегодно. Прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия Правительством Российской Федерации отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011 - 2013 годах могут составить с учетом рыночной конъюнктуры около 1 трлн. рублей. Решение о приватизации пакетов акций крупнейших компаний будет приниматься на основании отдельных решений Правительства Российской Федерации.


Согласно пояснительной записке к законопроекту в 2012 – 2014 годах предполагается осуществить отчуждение из федеральной собственности акций крупнейших акционерных обществ, в том числе ОАО «Банк ВТБ», ОАО «НК Роснефть», ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Транснефть», ОАО «Роснано», ОАО «РЖД», ОАО «ФСК ЕС», ОАО «Зарубежнефть», ОАО «АК АЛРОСА».

С учетом нестабильности на финансовых рынках существуют риски недополучения в предусматриваемых объемах средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации, в 2012 – 2014 годах.

10.2.4. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 20 законопроекта объемы поступлений от реализации драгоценных металлов и драгоценных камней предусматриваются в 2012 году в сумме 11,43 млрд. рублей, в 2013 году - 10,97 млрд. рублей, в 2014 году – 11,95 млрд. рублей, выплаты на приобретение драгоценных металлов и драгоценных камней предусмотрены в 2012 году в сумме 9,95 млрд. рублей, в 2013 – 2014 годах - по 9,45, млрд. рублей ежегодно.

Планируемые поступления от реализации ценностей Госфонда России в 2012 – 2014 годах значительно ниже фактического уровня 2010 года (26,1 млрд. рублей). За восемь месяцев 2011 года указанные поступления составили 3,3 млрд. рублей, или 0,3 % запланированного объема.

10.2.5.  В соответствии с пунктом 5 статьи 15 законопроекта, программами государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 34 и 35 к законопроекту) объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий Российской Федерации по возможным гарантийным случаям (в случае если исполнение гарантом государственных гарантий Российской Федерации ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу), составят в 2012 году 104,0 млрд. рублей, в 2013 году – 63,0 млрд. рублей, в 2014 году - 230,7 млрд. рублей.


Объемы предоставления гарантий определены проектами программ государственных гарантий Российской Федерации в валюте Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов в объемах 589,5 млрд. рублей, 331,5 млрд. рублей, 218,3 млрд. рублей соответственно.

В 2010 году и за восемь месяцев 2011 года исполнение государственных гарантий фактически не осуществлялось.

В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2011 - 2013 годы определено, что возможен переход к резервированию средств в зависимости от уровня риска. В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012 -2014 годы данный подход не получил развития, однако отмечено, что на стадии формирования бюджетных проектировок обеспечение точности прогноза величины бюджетных ассигнований на исполнение данного вида условных обязательств крайне затруднено.

В Основных направлениях долговой политики Российской Федерации на 2012 -2014 годы предлагается предусматривать в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год бюджетные ассигнования по фактически выданным гарантиям до 100 % возможного исполнения, по планируемым к предоставлению государственным гарантиям – в существенно меньшем объеме с последующим оперативным внесением изменений (в случае необходимости) в федеральный закон о федеральном бюджете, предусматривающих увеличение бюджетных ассигнований до 100 % суммы возможного исполнения.

10.2.6. В соответствии с пунктом 1 статьи 13 законопроекта объем средств на предоставление бюджетных кредитов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в 2012 году предусмотрен в сумме 105,0 млрд. рублей, что меньше, чем в 2011 году, на 23,6 млрд. рублей, или на 18,3 %.

Необходимо отметить, что статьей 13 законопроекта определены объемы предоставления бюджетных кредитов только на 2012 год, объемы предоставления бюджетных кредитов приведены только в расчете внутренних источников и составят в 2013  году 52,0 млрд. рублей, в 2014 году - 20 млрд. рублей.


Кредиты в соответствии с пунктом 1 статьи 13 законопроекта предоставляются на срок до трех лет для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий. В пределах общего объема бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов, предусмотренных настоящей частью, предоставляются бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных программ поддержки развития дошкольных образовательных учреждений в субъектах Российской Федерации в сумме до 8,0 млрд. рублей.

В соответствии с расчетом внутренних источников возврат указанных кредитов в 2012 году по сравнению с предыдущим годом предусматривается в сумме 150,9 млрд. рублей, что на 101,2 млрд. рублей, или в 3 раза, больше, в 2013 году - 106,6 млрд. рублей (на 44,3 млрд. рублей, или на 29,3 %, меньше), в 2014 году – 92,9 млрд. рублей (на 13,7 млрд. рублей, или на 12,9 %).

Объем задолженности по бюджетным кредитам субъектов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2011 года составил 321,5 млрд. рублей.

Пунктом 4 статьи 13 законопроекта предусматривается объем предоставления федеральным бюджетом бюджетных кредитов внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов только на 2012 год в сумме 0,4 млрд. рублей, что на 42 ,9 % больше, чем утверждено на 2011 год (0,28 млрд. рублей).

В соответствии с расчетом внутренних источников предоставление указанных бюджетных кредитов в 2013 году планируется в сумме 0,08 млрд. рублей, в 2014 году предоставление кредитов не предусматривается.

Таким образом, предусматривается значительное сокращение объемов предоставления бюджетных кредитов внутри страны за счет средств целевых иностранных кредитов.


Возврат указанных кредитов в соответствии с расчетом внутренних источников в 2012 году предусмотрен в сумме 1,98 млрд. рублей, что в 2,6 раза меньше, чем предусмотрено в расчетах внутренних источников на 2011 год (5,1 млрд. рублей), в 2013 году – 2,1 млрд. рублей, в 2014 году - 2,2 млрд. рублей.

Сокращение прогнозных показателей по возврату субъектами Российской Федерации, предприятиями и организациями основного долга по указанным кредитам связано с сокращением объемов обязательств заемщиков в связи с ускоренной реализацией большинства действующих проектов и отказом от новых займов.

10.2.7. В соответствии с пунктом 1 статьи 17 законопроекта на осуществление в 2012 – 2014 годах компенсационных выплат по гарантированным сбережениям граждан Российской Федерации предусматривается по 50,0 млрд. рублей ежегодно, что соответствует показателю, определенному на 2011 год.

10.2.8. Резервный фонд. Фонд национального благосостояния

В соответствии с приложениями 40 и 41 к законопроекту предусматривается пополнение Резервного фонда в 2012 – 2014 годах за счет нефтегазовых доходов в значительных объемах: в 2012 году - в объеме 512,3 млрд. рублей, в 2013 году - в объеме 570,9 млрд. рублей, в 2014 году - в объеме 957,3 млрд. рублей. В 2011 году пополнение фонда составит  910,6 млрд. рублей (оценка).

В соответствии с расчетом прогнозируемого использования средств Резервного фонда и ФНБ на начало и конец 2012 – 2014 годов объем Резервного фонда увеличится за 2012 – 2014 годы на 2 288,7 млрд. рублей, или в 2,3 раза, и составит к концу 2014 года 3 947,2 млрд. рублей (5,4 % ВВП). Объем ФНБ увеличится на 194,4 млрд. рублей и составит в 2014 году 2 798,7 млрд. рублей (3,9 % ВВП).

Динамика средств Резервного фонда и ФНБ в 2011 – 2014 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)


 

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

Изменение 2014 г. к 2011 г.

 

закон № 357-ФЗ (с изм.)

проект

проект

проект

млрд. руб.

%

Объем Резервного фонда на начало года

775,2

1 658,5

2 220,0

2 810,1

2 034,8

262,5

% ВВП

1,5

2,8

3,4

3,9

2,4

166,4

Курсовая разница

-44,0

49,2

19,2

179,8


223,8

-508,6

Сумма нефтеназовых доходов, направляемых в Резервный фонд (пополнение фонда)

676,9

512,3

570,9

957,3

280,4

41,4

Объем Резервного фонда на конец года

1 408,1

2 220,0

2 810,1

3 947,2

2 539,1

180,3

% ВВП

2,6

3,8

4,3

5,4

2,8

109,4

Объем Фонда национального благосостояния (ФНБ) на начало года

2 695,5

2 604,3

2 659,9

2 668,7

-26,8

-1,0

% ВВП

5,1

4,4

4,1


3,7

-1,4

-27,8

в том числе:

 

 

 

 

 

 

сумма остатков на счетах Федерального казначейства в Центральном банке Российской Федерации по учету средств ФНБ

2 047,0

1 953,2

2 164,0

2 194,7

147,7

7,2

курсовая разница

-135,2

63,2

18,8

139,9

275,1

-203,5

сумма средств ФНБ, направленная на софинансирование пенсионных накоплений

-5,0

-7,5

-10,0

-10,0

-5,0

100,0

сумма средств ФНБ, размещенная в финансовых активах

648,5

651,0


495,9

474,0

-174,5

-26,9

Объем ФНБ на конец года

2 555,3

2 659,9

2 668,7

2 798,7

243,4

9,5

% ВВП

4,8

4,5

4,1

3,9

-0,9

-19,6


Средства ФНБ предусмотрено использовать на софинансирование пенсионных накоплений в 2012 году в объеме 7,5 млрд. рублей, в 2013 – 2014 годах - по 10,0 млрд. рублей ежегодно, использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета не предусмотрено.

Доходы от управления средствами Резервного фонда и ФНБ в 2012 – 2014 годах предусматриваются в доходах федерального бюджета в сумме 61,7 млрд. рублей, 61,2 млрд. рублей, 65,5 млрд. рублей соответственно.

Действие норм Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункт 1 статьи 966, абзац второй пункта 3 статьи 969), в соответствии с которыми нефтегазовые доходы федерального бюджета используются в том числе для формирования Резервного фонда, Федеральным законом «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (подпункт «а» пункта 1 статьи 3), принятым Государственной Думой 22 сентября 2011 года и одобренным Советом Федерации 28 сентября 2011 года, приостановлено до 1 января 2015 года.


Частью 6 статьи 24 законопроекта определено, что нефтегазовые доходы, полученные в ходе исполнения федерального бюджета в 2012 году сверх 5 062,6 млрд. рублей, могут использоваться на замещение объемов государственных заимствований Российской Федерации и (или) поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности Российской Федерации. Указанные нефтегазовые доходы, не использованные на предусмотренные цели, подлежат не позднее 1 февраля 2013 года зачислению в Резервный фонд в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Общий объем нефтегазовых доходов 2012 году составит 5 574,9 млрд. рублей, что на 512,3 млрд. рублей больше, чем предусмотрено частью 6 статьи 24 законопроекта. Указанная сумма соответствует объему пополнения Резервного фонда (512,3 млрд. рублей).

Аналогичная норма о зачислении нефтегазовых доходов в Резервный фонд в 2011 году в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, предусмотрена Федеральным законом от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

Однако порядок зачисления части нефтегазовых доходов в Резервный фонд Правительством Российской Федерации до настоящего времени не установлен.

Кроме того, Счетная палата отмечает, что законопроект регулирует формирование Резервного фонда только на 2012 год.

По мнению Счетной палаты, положения об использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета на формирование Резервного фонда необходимо установить в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Увеличение объемов Резервного фонда в 2012 – 2014 годах составит 2 288,7 млрд. рублей. Одновременно в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предусматриваются ежегодные масштабные государственные заимствования, в основном на внутреннем рынке, в объеме более 1,8 трлн. рублей, превышающие объем дефицита федерального бюджета.


При этом доходность размещения средств Резервного фонда и ФНБ ниже, чем ставки процентов, под которые осуществляются внутренние заимствования.

Планируемая доходность в 2011 году по государственным ценным бумагам, размещаемым на внутреннем финансовом рынке, составляет: по краткосрочным - 4,5 - 5,5 %, по среднесрочным – 6 - 7,5 %, по долгосрочным – 7,5 - 8,5 %.

При этом совокупная доходность размещения средств Резервного фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, за 2010 год составила 1,51 % годовых, средств ФНБ - 2,55 % годовых.

10.3. Анализ источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 – 2014 годы показывает следующее.

10.3.1. В соответствии с пунктом 1 статьи 20 законопроекта и приложениями 40 и 41 к законопроекту источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2012 год предусмотрены в сумме минус 22,9 млрд. рублей (0,05 % ВВП), на 2013  год – 73,9 млрд. рублей (0,15 % ВВП), на 2014 год - 72,4 млрд. рублей (0,1 % ВВП).

Динамика источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета в 2011 –  2014 годах приведена в следующей таблице.

(млрд. рублей)

 

2011 г.

2012 г.

2013 г.

2014 г.

 

Показатели исходя из расчетов к Закону № 357-ФЗ (с изм.)


Показатели исходя из расчетов к законо-проекту

Законо-проект

Показатели исходя из расчетов к законо-проекту

Законо-проект

Показатели исходя из расчетов к законо-проекту

Законо-проект

Источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета

-72,7

-22,9

-22,9

73,9

73,9

72,4

72,4

Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте

14,5

161,0

161,0

165,2

165,2

174,2

174,2

привлечение

85,2

200,9

200,9

205,8

205,8

213,5

213,5

погашение

-70,7

-39,9


-39,9

-40,6

-40,6

-39,3

-39,3

Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте

-43,9

-23,5

-23,5

-21,5

-21,5

-21,4

-21,4

привлечение

6,0

9,1

9,1

7,2

7,2

5,4

5,4

погашение

-50,0

-32,6

-32,6

-28,7

-28,7

-26,8

-26,8

Иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета

-43,2

-160,3

-160,3

-69,8

-69,8

-80,4

-80,4

в том числе:


 

 

 

 

 

 

 

исполнение государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте

-9,5

-16,7

-16,7*)

-24,0

-24,0*)

-19,6

-19,6*)

государственные финансовые и государственные экспортные кредиты

-33,7

-143,6

 

-45,8

 

-60,8

 

возврат кредитов

19,3

21,7

 

27,7

 

32,8

 

предоставление кредитов

-53,0

-165,3

-165,3

-73,5

-73,5

-93,6

-93,6

*) Расчетно в рублях.

Анализ динамики показывает, что в 2012  2014 годах предусмотрен рост объемов источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, в 2014 году указанные источники предусмотрены в сумме 72,4 млрд. рублей.

Более 85 % всех внешних заимствований в 2012 – 2014 годах составляет привлечение средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте.

Необходимо отметить, что часть объемов бюджетных ассигнований, предназначенных на осуществление выплат из федерального бюджета, определена расчетным путем. Так, бюджетные ассигнования, предусматриваемые на возможное исполнение в 2012 - 2014 годах гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте, определяются путем суммирования данных, содержащихся в приложениях 38 и 39 к законопроекту, и пересчетом указанных данных в рублевый эквивалент.

10.3.2.  Государственные ценные бумаги Российской Федерации, номинированные в иностранной валюте

В соответствии с пунктом 2 статьи 16 законопроекта объем внешних заимствований путем выпуска и размещения в 2012 году облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации определен в объеме, не превышающем 7 млрд. долларов США (200,9 млрд. рублей), что соответствует показателю, содержащемуся в проекте программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на 2012 год (приложение 36 к законопроекту). Необходимо отметить, что объем указанных заимствований в законопроекте определен только на 2012 год.

Проектом программы государственных внешних заимствований Российской Федерации на плановый период 2013 и 2014 годов (приложение 37 к законопроекту) предусмотрены ежегодные заимствования за счет размещения указанных ценных бумаг также в объеме 7,0 млрд. долларов США, что в рублевом эквиваленте составляет 205,8 млрд. рублей и 213,5 млрд. рублей.


Таким образом, в 2012 – 2014 годах предусматривается рост в рублевом эквиваленте объемов привлечений средств за счет размещения государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте. В 2014 году объем привлечения указанных ценных бумаг превысит законодательно утвержденный объем на 2011 год (85,2 млрд. рублей) в 2,5 раза.

В соответствии с пунктом 5 статьи 20 законопроекта бюджетные ассигнования на погашение государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинированных в иностранной валюте, предусмотрены в 2012 году в сумме 39,9 млрд. рублей, в 2013 году - 40,6 млрд. рублей, в 2014 году - 39,3 млрд. рублей.

10.3.3. Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты, кредиты международных финансовых организаций (далее – МФО), иных субъектов международного права

В соответствии с проектами программ государственных внешних заимствований Российской Федерации (приложения  36 и  37 к законопроекту) (далее – проекты программ внешних заимствований) предусмотрено привлечение средств займов МФО: в 2012 году - в объеме 317,5 млн. долларов США (9,1 млрд. рублей), в 2013 году - 246,3 млн. долларов США (7,2 млрд. рублей), в 2014 году - 177,9 млн. долларов США (5,4 млрд. рублей).

Проектами программ внешних заимствований предусмотрено привлечение новых кредитов МФО для реализации проектов «Развитие и повышение стабильности российского финансового рынка» (сумма заимствования – 50,0 млн. долларов США), «Реформирование лесоуправления и меры по борьбе с лесными пожарами в России. Лесной проект – 2» (сумма заимствований – 40,0 млн. долларов США) и «Модернизация и техническое перевооружение учреждений и организаций Росгидромета – 2» (сумма заимствований – 60,0 млн. долларов США).

Частью 4 статьи 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в программе государственных внешних заимствований объем заимствований, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85 % общего объема внешних заимствований.


В соответствии с программой государственных внешних заимствований на 2013 – 2014 годы общая сумма детализированных займов МФО составляет 206,3 млн. долларов США и 137,9 млн. долларов США соответственно, что составляет 83,8 % и 77,5 %, что не соответствует части 4 статьи 108 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Общая сумма заимствований, не детализированных по конкретным займам, ежегодно составляет 40,0  млн. долларов США, или 16,2 % в 2013 году и 22,5 % в 2014 году.

В соответствии с пунктом 5 статьи 20 законопроекта предусматривается, что бюджетные ассигнования на погашение основной суммы долга по кредитам иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), МФО, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в 2012 - 2014 годах снижаются и составят соответственно 32,6 млрд. рублей (1,1 млрд. долларов США), 28,7 млрд. рублей (0,98 млрд. долларов США) и 26,8 млрд. рублей (0,88 млрд. долларов США).

10.3.4. Законопроектом предусмотрено существенное увеличение объемов бюджетных ассигнований, предусматриваемых на возможное исполнение в 2012 - 2014 годах гарантийных обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте.

В соответствии с Программой государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2012 год (приложение 38 к законопроекту) в 2012 году общий объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на исполнение государственных гарантий по возможным гарантийным случаям, определен в сумме 16,7 млрд. рублей (583,0 млн. долларов США), что больше законодательно утвержденного показателя на 2011 год в 1,8 раза.

В соответствии с Программой государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на плановый период 2013 и 2014 годов (приложение 39 к законопроекту) в 2013 и 2014 годах данные показатели увеличатся до 24,0 млрд. рублей (816,3 млн. долларов США) и до 19,6 млрд. рублей (641,2 млн. долларов США) соответственно.


В соответствии с программами государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов (приложения 38 и 39 к законопроекту) предоставление государственных гарантий в 2012 – 2014 годах предусматривается в общем объеме 14,9  млрд. долларов США, в том числе в 2012 году – 4,5 млрд. долларов США, в 2013 году – 5,8 млрд. долларов США  и в 2014 году – 4,6 млрд. долларов США.

10.3.5. В соответствии с пунктом 1 статьи 14 законопроекта и расчетом источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов, предоставленных иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам из федерального бюджета предусматривается в 2012 году в сумме 165,3 млрд. рублей (5,8 млрд. долларов США), что в 3 раза больше, чем в 2011 году, в 2013 году - 73,5 млрд. рублей (2,5 млрд. долларов США), в 2014 году - 93,6 млрд. рублей (3,1 млрд. долларов США).

Основными направлениями экономического сотрудничества, в рамках которых планируется предоставление государственных кредитов в 2012 - 2014 годах, являются атомная энергетика, военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами, прочие объекты, товары, услуги. Указанные объемы средств необходимы для завершения действующих проектов, а также в целях оказания государственной финансовой поддержки экспорта промышленной продукции в отраслях с высоким уровень конкурентоспособности отечественной продукции.

Объем возврата указанных кредитов предусмотрен в расчете источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и пояснительной записке к законопроекту на 2012 год в сумме 21,7 млрд. рублей (0,76 млрд. долларов США), что больше, чем в 2011 году, на 2,4 млрд. рублей, или на 12,4 %, в 2014 году предусматривается увеличение возврата кредитов до 32,8 млрд. рублей (1,1 млрд. долларов США).

Фактическое предоставление государственных финансовых и экспортных кредитов в 2008 году составило 83,2 % запланированного объема, в 2009 году – 63,3 %, в 2010 году – 26,7 %, за восемь месяцев 2011 года - 3,1 %.