litceysel.ru 1

Студентка 5 курса Ишкова Д.А.


Кафедра «Государственное и муниципальное управление»

Второй Тамбовский Филиал ФГБОУ ВПО «РАНХ и ГС»

В. А. Усков

к.и.н., доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Второй Тамбовский Филиал ФГБОУ ВПО «РАНХ и ГС»


НАУЧНЫЕ ШКОЛЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Административно-государственное управление - быстроразвивающаяся область научного знания. Страны Запада первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обу­словливает интерес специалистов к опыту этих стран. Теория административно-государственного управления яв­ляется одним из наиболее важных и перспективных направле­ний современной политической мысли. Долгое время она разви­валась в русле общей политологической традиции и лишь в конце XIX века стала выделяться в качестве самостоятельной об­ласти научных исследований.

Административно-государственная деятельность требует постоянного теоретического и практического изучения, поскольку, она находится в процессе непрерывного изменения и развития, однако нельзя забывать о зарубежных научных школах, которые заложили фундамент административно-государственного управления как социального явления.

Школа административно-государственного управления Германии. Наиболее влиятельной среди европейских школ административно-государственного управления является немецкая. Развитие административной науки в Германии находилось длительное время под влиянием юриспруденции и разработанной немецкими юристами концепции правового государства. Особенностью теории административно-государственного управления в Германии выступают фундаментальные теоретические исследования философского характера. Немецкий классический идеализм дал свою спекулятивную интерпретацию государственному и административно-государственному управлению. Именно философия создала институциональные рамки, в которых начали свое развитие теория политики и теория административно-государственного управления в Германии. Известный политолог К. Ленк пишет, что в силу прочности государственных традиций в Германии до сих пор продолжает существовать концепция, согласно которой политическая наука - это государствоведение, дополненное анализом динамики государственных институтов. Он ссылается на работы В. Вебера, Э. Форстхоффа[1].


С самого начала своего возникновения в немецкой школе государственного администрирования обозначился дуализм философского осмысления проблем административно-государственного управления и социологии административно-государственной деятельности.

Философско-антропологический подход к государственному администрированию свойствен А. Гелену. По его мнению, административно-государственное управление и право являются «фундаментальными антропологическими институтами». Аналогичную мысль выдвигает Ф. Ионас, подчеркивая, что административные институты «как таковые не представляют чьих-то особых интересов и не нуждаются для своего оправдания в каком-либо мировоззрении, а являются принципом эмансипации.

Монистический подход к административно-государственному управлению предлагают сторонники структурно-функционального подхода в Германии. Наиболее последовательно эта точка зрения нашла свое выражение в работах Н. Лумана. Преимущество своей структурно-функциональной теории Луман видит в том, что он предлагает постоянно исследовать конкретные функции управленческих структур, а саму структуру административно-государственного управления при этом не рассматривает в качестве чего-либо всеобъемлющего и законченного.

В теории административно-государственного управления широко используется теория социального конфликта, разработанная Р. Дарендорфом. Он предложил способы регулирования конфликтов на различных уровнях административно-государственного управления, разработав программу либерального высокомобильного общества, признающего конфликты и формализующего их протекание. Суть социального конфликта состоит в том, что он может активизировать одновременно процессы расширения и обеспечения прав людей, таким образом, увеличивая их жизненные шансы.

Наиболее типичной для социологического подхода к государственному управлению является концепция М. Вебера. Он полагал, что системе государственного управления необходимо придать больший авторитет, но при этом не следует расширять функции бюрократического аппарата. Элитарный характер государственного управления в странах Западной Европы он считал выражением «сущности современной массовой демократии». По его мнению, на тех, кто правит, возложена задача создания административной элиты, которая должна быть легитимирована народом.


Вебер считал идеальным такое государственное управление, которое построено на жестких бюрократических принципах: авторитарная власть руководителя, принимающего решения, отдающего распоряжения и контролирующего их исполнение[2].

Школа административно-государственного управления Франции. Французская административная наука берет свое начало в XVIII в. Однако тогда внимание обращается, скорее, на простое описание административного процесса в связи с нарастающей централизацией в государственном управлении. В начале XIX в. Шарль-Жан Бонен первым ставит вопрос о разрыве с традицией и о необходимости трактовать управление как науку. Как пишет Жак Шевалье, «эта модель административной науки старалась тогда стать как «социальной наукой» в самом строгом смысле этого слова, так и общей наукой, которая способна оперировать со всеми социальными данными об управленческом действии с помощью разнообразных исследовательских инструментов, в особенности с помощью статистики[3].

Во второй половине XIX в. исследования в области государственного управления находились в целом под влиянием юридической теории, хотя отмечались сильные тенденции социального и политического анализа управления. Большое влияние на развитие теории государственного управления оказала Свободная школа политических наук, возникшая в 1872 году. Формируется иной взгляд на административное управление: администрирование – не только задача юристов; необходимо изучать, как организовано реальное управление, обращать внимание на роль инноваций в этой сфере. Конец XIX – начало XX в. отмечены двумя тенденциями: институциональным юридическим направлением административных исследований (Л. Дюги и М. Ориу) и научным направлением в изучении управления Анри Файоля[4].

В целом во Франции наука административно-государственного управления тесным образом связана с особенностями французской модели государства. К основным характеристикам этой модели следует отнести:


  • общественную автономию государства, которая выражается в четкости контуров государства и его бесперебойном функционировании, в употреблении различных правил его функционирования, занимающих особое место в общем праве, в представлении государством себя как воплощения общественного интереса, который доминирует над особыми интересами частной сферы;

  • социальное доминирование государства, проявляющееся в укорененной французской традиции интервенционализма, т.е. в регулярном проникновении государства во все сферы общественной жизни;

  • устойчивые централизированные тенденции в устройстве государства и в проведении государственной политики;

  • особая роль бюрократии в механизме связи государства и гражданского общества, ее способность служить условием относительной стабильности французской общественно-государственной системы[5]. 

Современная наука административно-государственного управления во Франции характеризуется тремя основными подходами. Прежде всего выделяется юридический подход. Здесь административное управление рассматривается в рамках институциональной методологии, и право рассматривается в качестве критерия отличия гражданской службы от политики. Вторым направлением является менеджериалъный подход к государственному управлению. Административное управление тесным образом связывается с управлением в сфере бизнеса, а исследования ориентированы на описание и поиск факторов повышения производительности и эффективности в современной технике государственной организации и производства решений. Третьим в изучении государства и государственного управления является мощное социологическое направление. В центре этого направления находятся вопросы социологии государственной организации, бюрократии, связи управления с властью, гражданской службы с политикой[6].

Школа административно-государственного управления США.


Американская школа «public administration» имеет общую эмпирическую направленность своих исследований. Это неудиви­тельно, поскольку политологическая традиция в этой стране с самого начала имела эмпирическую ориентацию.

Один из основоположников классической американской школы является Л. Уайт, который ут­верждал, что оптимизация использования средств в адми­нистративно-государственном управлении должна быть ориентирова­на на достижение поставленных целей с максимальной эффек­тивностью при минимальных затратах. Основными принципами искусства государственного администрирования он считал спе­циализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчи­ненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух. Л. Уайт полагал, что ученые должны ориентироваться на изучение самих административно-государственных институтов с целью оптимизации их функционирования и развития. Основ­ное внимание в своих работах он уделял разработке рациональ­ной структуры государственного администрирования как иерархи­ческой организации. При этом Л. Уайт рассматривал государствен­ное администрирование в качестве универсального процесса, со­стоящего из нескольких взаимосвязанных функций. Главными функциями среди них он считал планирование и организацию.

Однако классическая школа в административно-государствен­ном управлении недооценивала влияние человеческого фактора на развитие управленческого процесса. Поэтому достижения со­циальной психологии и социологии в 20-30-х годах во многом поставили под сомнение универсальность классических принци­пов. Представители движения за человеческие отношения (или «школа человеческих отноше­ний») попытались объяснить реальное функционирование адми­нистративных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп. Наиболее известными учеными этого направ­ления в США в 20—50-е годы были Элтон Мэйо, Абрахам Маслоу.

А. Маслоу разработал иерархию потреб­ностей. В соответствии с его концепцией мотивами поступков людей яв­ляются в основном потребности не экономические (как полага­ли «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, и др., которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег[7].


В 50-е годы в США возникает новое направление в теории административно-государственного управления — поведенческий подход. В отличие от школы человеческих отношений; сосредоточившей внимание на методах налаживания межлично­стных отношений, в основу нового подхода положено стремле­ние в большей степени раскрыть возможности человека в управ­ленческом процессе, применял концепции поведенческих наук к государственному администрированию.

В русле поведенческого подхода разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются в государственном ад­министрировании. Г. Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования как в чисто теорети­ческом, так и в эмпирическом плане. В настоящее время парадиг­ма «принятия решений» признана в качестве наиболее общей кон­цепции при исследовании управленческих процессов в теории ад­министративно-государственного управления.

Д. Трумэн предложил концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном администрировании[8].

Наиболее интересными концепциями управления, разработанными в рамках поведенческого подхода, являются теории X и Y Д. Макгрегора и теория мотивационной гигиены Ф. Герцберга.

Д. Макгрегор полагал, что стратегия управления базируется на том, как управляющий представляет свою роль по отношению к рядовым служащим. Теория X получила название статиче­ской стратегии управления. Ее основные постулаты сводятся к следующему:

• средний служащий в силу своей природы не любит работать и при возможности стремится избежать труда;

• вследствие прирожденной неприязни к труду большую часть служащих необходимо принуждать, контролировать, направлять или угрожать им наказанием, чтобы они работали напряженно для достижения целей организации;

• средний служащий предпочитает, чтобы им руководили, стремится избежать ответственности, сравнительно нечестолю­бив и более всего предпочитает собственную безопасность11.


Д. Макгрегор считал более гибкой и эффективной концепцией управления он счи­тал теорию Y, которая получила название динамической стратегии управления. Вот ее основные положения:

• затраты физических и умственных усилий в процессе труда также естественны, как в играх или на отдыхе;

• внешний контроль и угроза наказания не являются един­ственными средствами для ориентации усилий людей на дости­жение целей организации.

• усилия, прилагаемые служащим к достижению поставлен­ных перед ним целей, пропорциональны ожидаемому вознаграж­дению за их осуществление;

• средний служащий при соответствующей подготовке и ус­ловиях не только принимает на себя ответственность, но и стре­мится к ней12.

Д. Макгрегор предупреждал: если вы по­пытаетесь применить теорию Y на такой искусственной основе, вам и вашим подчиненным будет легче жить, если вы переклю­читесь на теорию X. Лучше эффективно применять теорию X, чем неэффективно — теорию Y[9].

Концепция управления Ф. Герцберга также основана на ис­следовании мотивов поведения людей в процессе управления. Ф. Герцберг выполнил серию исследований, предположив, что труд, приносящий служащему удовлетворение, способствует его пси­хическому здоровью. Его концепция получила название мотивационной гигиены. Гигиена, как известно, является наукой о поддержании здоровья, но в данном случае здоровой психики и хорошего настроения в процессе работы.

Все факторы, сказывающиеся на мотивах трудового поведе­ния, Ф. Герцберг разделил на две группы: способствующие и препятствующие удовлетворению трудом.

В первую группу вошли: трудовые успехи; признание за­слуг; собственно процесс труда; степень ответственности; служеб­ный рост; профессиональны рост.

Факторы, препятствующие удовлетворенности служащего трудом, Ф. Герцберг связывал с социально-психологическим климатом в организации. Если любой из них оказывается неадек­ватным, это вызывает недовольство работника и ослабляет по­ложительные мотивы его трудового поведения, усиливая не­удовлетворенность работой[10].


Сторонники бихевиорализма, увлекшись критикой институ­ционально-правового метода и подчеркивая его неспособность вы­явить и измерить факторы, создающие отклонения в поведении людей в процессе управления, сами оказались в уязвимом поло­жении. Придавая первостепенное значение изучению разного рода данных по проблемам малой социальной важности (например, ис­следованию признаков авторитарной личности), они оставили в стороне кардинальные проблемы административно-государствен­ного управления.

Все эти обстоятельства способствовали выработке критичес­кого отношения к традиционному бихевиорализму и привели к появлению новых тенденций в государственном администриро­вании после второй мировой войны — «постбихевиорализму», «мо­дернизму» и «структурному функционализму».

По мнению постбихевиоралистов, основная задача теории административно-государственного управления состоит не столь­ко в том, чтобы описывать и анализировать управленческий процесс, сколько в том, чтобы интерпретировать его в более широком смысле — под углом зрения актуальных социально-по­литических ценностей.

Несколько другой подход к изучению административно-государственной деятельности предлагают представители модернистского направления. Не отвергая полностью идеи бихевиорализма, они в то же время стремятся преодолеть крайности и недо­статки этого метода. В частности, модернисты предлагают допол­нить его институциональным подходом, т.е. обратить основное внимание на изучение самих административно-государственных институтов.

С середины 50-х годов в теории административно-госу­дарственного управления становится популярным структурно-функциональный метод, чему в немалой степени способствова­ли работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Рассматривая го­сударственное администрирование в терминах структурно-функ­ционального анализа, американские политологи сосредоточили внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабильности существующей системы административно-государственного управления.


В последние десятилетия в США большой интерес вызывает концепция организационного развития. Ее истоки мож­но обнаружить в разработках, посвященных подготовке и повы­шению квалификации управленческого персонала. В своих теоретических посылках она многое заимствует из работ А. Маслоу, М. Макгрегора, Р. Лайкерта. До сих пор в американской школе не существует общепринятого определения концепции «орга­низационного развития». Целью организационного развития является повышение эффективности функционирования системы государствен­ного администрирования. Это обеспечивается, помимо всего проче­го, способностью административных структур быстро и своевремен­но адаптироваться к изменениям в социально-политическом и экономическом развитии, к переменам в структуре и методах са­мой системы управления[11].

В России наука административно-государственного управления получила официальное признание совсем недавно. В период господства марксистско-ленинской идеологии государственное управление рассматривалось о точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из компетенции государственных органов были исключены такие важнейшие элементы, как целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного развития. Задачи государственного администрирования по существу сводились к тому, чтобы обеспечить реализацию партийных решений, принятых помимо государственных структур. Административно-государственное управление охватывало только исполнительную и распорядительную деятельность, его смысл сводился к четкой формуле «команда — исполнение». Критические замечания, альтернативные поиски и другие творческие моменты в деятельности государственной администрации не допускались. Именно поэтому в годы господства партийной номенклатуры наука административно-государственного управления была попросту не нужна. Она рассматривалась как буржуазная, заведомо ложная.

Несмотря на то, что российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления, основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформировалась общая концепция государственной службы как социально ориентированного государственно-правового института[12].


По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт западных стран не может служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предлагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции.

Другая точка зрения абсолютизирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать: американскую, немецкую, французскую и т.д.

Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования[13].

Таким образом, анализ опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления.

Список используемых источников:

[1] Антонова Н.Б. Теория методология государственного управления. Курс лекций. Минск, Амалфея, 2007. 432с.

[2] Крозье М. Современное государство - скромное государство. Другая стратегия изменения // Антология мировой политической мысли. М.: Мысль, 1997. С. 699.


[3] Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Логос, 2000. 198с.

[4] Пронкин С.В. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект-Пресс, 2007. 496с.

[5] См. № 3

[6] Чиркин В.Е. Опыт зарубежного управления. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие. М.: Юристъ, 2006. 394с.

[7] Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. М.: МарТ, 2005. 218с.

[8] См. №4

[9] См. №3

[10] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления, М.: Омега-Л, 2009. 315с.

[11] Исаенко А.Н. Концепция и практика организационного развития. М.: Наука, 1999. 96с.

[12] Алёхин Э.В. История государственного и муниципального управления в России: Учебное пособие. Пенза: Пенз. гoс. ун-т, 2006. 219с. 

[13]Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. Учебник. М., 2007. 551с.