litceysel.ru
добавить свой файл
1 2 ... 8 9
С.Б. Сиваев, Д.П. Гордеев, Т.Б. Лыкова, А.Ю. Родионов



ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОВЫШЕНИЯ ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ ЖИЛИЩНОГО И БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРОВ


УДК

ББК

С



Сиваев, С.Б.

С Институциональные проблемы повышения энергоэффективности жилищного и бюджетного секторов / С.Б. Сиваев, Д.П. Гордеев, Т.Б. Лыкова и др. ― Москва : Фонд «Институт экономики города», 2010. ― с.


ISBN


АННОТАЦИЯ


УДК


ББК


Данное издание подготовлено и напечатано при поддержке Агентства США по международному развитию (USAID)
Точка зрения авторов данного издания может не совпадать с точкой зрения Агентства США по международному развитию (USAID)


Полное или частичное воспроизведение материалов, содержащихся в данном издании, допускается только с письменного согласия издателя. При цитировании ссылка на фонд «Институт экономики города» обязательна


При печати книги использованы экологически чистые краски, не содержащие свинец


ISBN © Фонд «Институт экономики города», 2010

Содержание


Ниже приводится перечень мероприятий в области вентиляции и кондиционирования воздуха, водоснабжения, освещения, дающих наиболее заметный эффект и реализованных в рамках проекта ЕБРР ««Повышение энергоэффективности в зданиях бюджетной сферы» (2009 г.). 27

Перечень таких мероприятий по энергосбережению в зданиях бюджетного сектора и их оценочная стоимость, рассчитанная по данным вышеуказанного проекта ЕБРР, приведены в прил. 3. 28

ПРИЛОЖЕНИЯ 104

Приложение 1. Примерный перечень мероприятий по энергосбережению в многоквартирных домах, рекомендуемых в качестве обязательных и дополнительных в отношении общего имущества в многоквартирном доме 104

Приложение 2. Мероприятия по энергосбережению в многоквартирных домах, по материалам Проекта МБРР «Передача ведомственного жилищного фонда» (2000–2006 гг.) 114


Приложение 3. Мероприятия по энергосбережению в зданиях бюджетного сектора, по материалам Проекта ЕБРР ««Повышение энергоэффективности в зданиях бюджетной сферы» (2009 г.) 117




Введение

Для российской экономики повышение энергоэффективности и внедрение технологий энергоресурсосбережения является стратегической задачей. Жилищный сектор в России занимает второе место после обрабатывающей промышленности по величине конечного потребления энергии: более ¼ общего объема энергопотребления и около 45% потребления тепловой энергии в стране. Бóльшая часть многоквартирных зданий характеризуется низкоэффективным энергопотреблением: энергии в них сегодня потребляется в среднем в полтора раза больше, чем в странах с похожим климатом. Занимая второе место по величине конечного потребления энергии в России, жилищный сектор в то же время обладает самым значительным потенциалом энергосбережения1.

Сегодня существуют технические решения, позволяющие сократить потери ресурсов в жилых зданиях при обеспечении комфортных условий проживания, что в конечном счете должно привести к снижению расходов на содержание жилья. Эти меры уже доказали свою эффективность при правильном применении и хорошо известны в России, но их внедрение в наших традиционных многоэтажных домах пока является исключением из правил.

На начало 2009 г. суммарная площадь жилищного фонда России составила 3116 млн м2, из которых 72,2% находилось в городских поселениях, в том числе 35,9% в столицах субъектов РФ и 36,3% в прочих городских поселениях2. В общей сложности в эксплуатации находится 19,4 млн домов, из которых 17% ― многоквартирные. При этом на последние приходится ⅔ общей площади жилищного фонда, а в городах ― более 80% площади жилищного фонда.

Около 75% домов в России были построены в период с 1946 по 1995 г., в том числе 31% ― с 1971 по 1995 г. По состоянию на начало 2009 г. около 40% жилищного фонда России ― это дома с уровнем износа выше 30%. В последние 10 лет прошлого века было зафиксировано более чем двукратное увеличение ветхого и аварийного жилищного фонда, в первое десятилетие нового века его доля в общей площади жилищного фонда стабилизировалась на уровне 3,2%, в том числе в среднем 0,5% приходится на аварийный жилищный фонд. Наиболее велика доля ветхого и аварийного жилищного фонда в сельских населенных пунктах (5% площади), тогда как в городах ― административных центрах субъектов РФ величина этого показателя в два раза меньше среднероссийского уровня.


До начала 1990-х гг. владельцем большей части жилищного фонда было государство ― ему принадлежало 67% всего жилья (в городах – 90%), которое находилось в управлении муниципалитетов либо государственных предприятий. Сейчас, в результате бесплатной приватизации квартир, более 80% жилья находится в собственности частных собственников жилья, а доля государственного и муниципального жилья сократилась до 17,6% (ситуация на начало 2009 г.).

В России практически нет отдельных многоквартирных домов, все помещения в которых находятся в собственности государства или муниципалитета, и мало домов, где помещениями владеют только частные собственники. Практически в каждом многоквартирном доме есть и частные, и муниципальные квартиры. Множественность собственников и их разные финансовые возможности затрудняют выработку общих решений по управлению домом.

В России ситуация сложилась таким образом, что значительная доля жилых помещений принадлежит собственникам с низкими доходами, неспособным поддерживать и улучшать состояние многоквартирных домов. При этом деприватизация (возврат жилья в муниципальную собственность) не получила распространения.

До 2005 г. почти весь жилищный фонд обслуживался государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, бизнес по управлению жилой недвижимостью практически не существовал. По итогам 2009 г., в 32% многоквартирных домов собственники выбрали управление управляющими организациями частной формы собственности, в 8% многоквартирных домов созданы товарищества собственников жилья1. Остальные дома управляются собственниками самостоятельно, либо собственники помещений в них не выбрали способ управления.

Новые управляющие организации пока находятся в начальной стадии профессионального становления. Не развита специализация организаций в сфере жилищных услуг, преобладает решение краткосрочных задач, отсутствует перспективное планирование в управлении многоквартирным домом. Управляющие организации и ТСЖ не проявляют массовой заинтересованности в ресурсосбережении. В то же время многоквартирные дома обладают существенным потенциалом для снижения потребления энергоресурсов (тепловой энергии на цели отопления ― на 30-60%, на горячее водоснабжение – до 35%). Использование этого потенциала даст возможность собственникам помещений в многоквартирном доме меньше платить за коммунальные услуги, перераспределить расходы и направлять больше средств на содержание и ремонт дома, повышение уровня комфортности проживания.


В целом, по итогам 2009 г., суммарный объем потребления всех видов энергии в расчете на 1 м2 жилищного фонда России составлял 96,8 кг условного топлива в год1 ― в среднем в полтора раза больше, чем в других странах с похожим климатом. При этом энергопотребление жилищного фонда в последнее десятилетие возросло в целом на четверть за счет роста потребления жилищным фондом электрической энергии и сетевого газа вследствие повышения энерговооруженности жилых помещений и газификации населенных пунктов России.

Потребление тепловой энергии на цели отопления и горячего водоснабжения в течение многих лет остается практически на одном и том же уровне ― 45% суммарного объема потребления энергии всех видов. Это основной вид энергии, потребляемый населением России. При этом приборный учет потребления тепловой энергии в многоквартирных домах недостаточно развит, в отличие от приборного учета потребления электроэнергии и сетевого газа. Счета на оплату тепловой энергии, отпускаемой на жилищный фонд, в основном выставляются на основании нормативов потребления. На основании показаний приборов учета в 2009 г. было оплачено 37% тепловой энергии на цели отопления и 33% ― на цели горячего водоснабжения2.

Установка приборов учета потребления тепловой энергии и воды в квартирах и многоквартирных домах сейчас является основным видом осуществляемых собственниками мероприятий по повышению энергоэффективности домов. Ресурсосберегающие мероприятия на уровне дома, в том числе установка систем регулирования потребления ресурсов, утепление дома, замена или модернизация окон и дверей и т.д., пока проводятся в редких, практически единичных случаях.

Не менее важные задачи по повышению энерогоэффективности стоят перед бюджетным сектором.

На финансирование энергоснабжения и других коммунальных ресурсов только для объектов государственной и муниципальной бюджетной сферы в 2009 г. было израсходовано около 400 млрд руб., или примерно 5% консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом энергоэффективность бюджетных зданий у нас существенно отстает от европейского уровня. Приборные исследования показывают, что фактическое энергопотребление существенно превышает представленное нормативное. По экспертным оценкам, потенциал ресурсосбережения в зданиях бюджетной сферы может достигать 40% от текущего энергопотребления. Именно значительность и неэффективность расходов бюджета на оплату коммунальных услуг привели к тому, что повышение эффективности использования энергии в бюджетных учреждениях стало одной из приоритетных задач при оптимизации бюджетных расходов на всех уровнях бюджетного процесса.


За счет мер по повышению энергоэффективности зданий бюджетной сферы можно получить существенную экономию, но сначала в модернизацию зданий необходимо инвестировать весьма значительные средства. Трудно ожидать, что в современных экономических условиях бюджет сможет выделить необходимые средства для решения этой задачи. Но их можно привлечь на финансовом рынке ― создавая государственно-частные партнерства в сфере обслуживания бюджетных зданий энергосервисными компаниями, с возвратом привлеченных средств за счет экономии на оплате коммунальных ресурсов.

Данная книга посвящена анализу институциональных проблем повышения энергетической эффективности жилищного и бюджетного секторов российской экономики. Под институциональными проблемами авторы понимают правовые, финансовые, социальные, политические и иные проблемы, связанные с влиянием таких институтов, как законодательство, институты власти и местного самоуправления, система договорных отношений, техническое регулирование, банковские и другие финансовые институты, институты самоорганизации собственников жилья, и т.д. Основное внимание в книге уделяется законодательным и финансовым проблемам энергосбережения в многоквартирных домах и зданиях бюджетной сферы.

Авторы выражают благодарность сотрудникам Института экономики города, оказавшим содействие в подготовке и публикации книги, а также эксперту Олегу Викторовичу Комарову, любезно предоставившему материалы о мероприятиях по

повышению энергоэффективности многоквартирных домов.

1. Текущая ситуация в области энергосбережения в многоквартирных домах и зданиях бюджетной сферы

В многоквартирных домах существующей застройки опыт мероприятий, направленных на учет и сокращение потребления ресурсов, в основном сводится к установке приборов учета потребления тепловой энергии и воды. Как правило, это происходит по инициативе:

  • отдельных собственников квартир (установка приборов в квартирах с целью уменьшить размер платежей домохозяйства за коммунальные услуги путем перехода от оплаты по нормативу к оплате по потреблению);


  • товариществами собственников жилья и, значительно реже, управляющими организациями (установка домовых приборов учета потребления тепловой энергии, горячей и холодной воды и регулирования потребления тепловой энергии).

Известны случаи (в Москве, Санкт-Петербурге, Череповце и др.), когда массовая установка приборов учета потребления тепла и воды была инициирована городскими властями, однако и после этого потребители продолжали платить за коммунальные услуги по нормативу ― по различным причинам, прежде всего из-за отсутствия необходимых институциональных преобразований, когда никто из участников процесса предоставления коммунальных услуг не был реально заинтересован в переходе на оплату по показаниям приборов учета.

До принятия Закона «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в России не было законодательного обязательства на установку приборов учета ресурсопотребления в жилищном фонде. Тем не менее уровень оснащенности многоквартирных домов домовыми и квартирными приборами учета в последние годы постоянно повышался.

Информация о доле объема потребления коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета, стала публиковаться российскими органами государственной статистики лишь начиная с отчета за 2007 г. Согласно этим данным, по итогам 2009 г. доля учтенного приборами учета коммунального ресурса составила от 37% по тепловой энергии до 98% по электроэнергии (рис. 1.1).



Источник: Минрегион России. Результаты статистического наблюдения по форме 22-жкх (реформа).

Риc. 1.1. Доля отпуска коммунального ресурса, оплачиваемого по показаниям приборов учета, в целом по Российской Федерации

В текущем десятилетии темп роста платы населения за коммунальные услуги стабильно превышал уровень инфляции (рис. 1.2). По итогам 2009 г. плата населения за коммунальные услуги в среднем по России возросла в 9,4 раза по сравнению с уровнем 2000 г., тогда как инфляционный рост составил 2,9. Именно сохранением опережающих темпов роста платы за коммунальные услуги предопределяется актуальность задачи повышения энергоэффективности многоквартирных домов.


Необходимо учитывать, что размер платы за коммунальные услуги зависит от объема их потребления. В среднем по России в течение всего текущего десятилетия более половины стоимости коммунальных услуг для населения составляла плата за отопление и горячее водоснабжение (рис. 1.3).



Источник: Росстат. Результаты федерального государственного статистического наблюдения по форме 22-жкх (сводная); статистический сборник «Россия в цифрах».

Рис. 1.2. Темп роста платы населения за коммунальные услуги и темп роста инфляции, нарастающим итогом к уровню 2000 г.

В региональном разрезе в наибольшем количестве регионов (36 из 83) доля платы за услуги теплоснабжения по итогам 2009 г. составляла 50―60% суммарного платежа населения за коммунальные услуги по установленным для него тарифам. В 17 регионах, в том числе во всех регионах Северо-Кавказского федерального округа, на долю данного платежа приходилось 40―50%, в остальных регионах ― более 60%, при этом в пяти регионах (Магаданская область. Республика Бурятия, Республика Алтай, Удмуртская Республика и Мурманская область) платеж за теплоснабжение составлял более 70% от суммарного платежа за все коммунальные услуги (рис. 1.4).



Источник: Росстат. Результаты федерального государственного статистического наблюдения по форме 22-жкх (сводная).

Рис. 1.3. Доля платы за услуги отопления и горячего водоснабжения в суммарном начисленном платеже населения за коммунальные услуги по установленным для него тарифам в среднем по Российской Федерации за период 2000-2008 гг.


Источник: Росстат. Результаты федерального государственного статистического наблюдения по форме 22-жкх (сводная).

Рис. 1.4. Доля платы за услуги отопления и горячего водоснабжения в суммарном начисленном платеже населения за коммунальные услуги по установленным для него тарифам в разрезе субъектов Российской Федерации, 2009 г.

К нормативным правовым актам федерального уровня, содействующим принятию собственниками помещений и органами управления ТСЖ решений о выполнении энергосберегающих мероприятий, необходимо отнести Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». Этот федеральный закон не содержит нормативных предписаний по энергосбережению, а допускает возможность предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, средств долевого финансирования бюджетов субъектов РФ и (или) местных бюджетов на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, которые включены в региональные адресные программы капитального ремонта1. При реализации таких программ может осуществляться ремонт внутридомовых инженерных систем (в частности, оборудование индивидуальных тепловых пунктов на конкретный дом), ремонт крыш и общих подвальных помещений, утепление и ремонт фасадов домов. Объем безвозмездно предоставляемых на основании муниципальных адресных программ средств составляет до 95% стоимости работ.

Согласно информации Фонда на 16 августа 2010 г., положительное решение о выделении средств на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда было принято по 308 заявкам субъектов РФ, в которые были включены 4809 муниципальных образований (20% от общего количества муниципальных образований в Российской Федерации), на общую сумму 209 млрд. руб. (с учетом софинансирования субъектов – 272 млрд. руб.), что позволит отремонтировать 110 тыс. домов (точнее, столько домов включено в региональные программы, но это не означает, что они действительно будут полностью отремонтированы) и расселить 6478 аварийных домов. Отрицательное решение принято по двум заявкам.


В отличие от официальных отчетов Фонда, анализ итогов двух лет реализации ФЗ № 185, проведенный авторами данной книги, показал, что эффективность использования средств Фонда и средств региональных и местных бюджетов, направленных на капитальный ремонт многоквартирных домов, оказалась очень низкой. Об этом можно судить, сравнивая среднюю стоимость представленных в Фонд региональных программ капитального ремонта (в расчете на 1 м2 площади помещений в многоквартирных домах) со стоимостью включающего ресурсосберегающие мероприятия комплексного капитального ремонта, которая, по экспертным оценкам и пилотным проектам, составляет примерно 5-7 тыс. руб./м2 (около € 120-160 / м2).

Средняя стоимость капитального ремонта в региональных программах 2010 г. – 716 руб./м2 (примерно € 18 / м2). При этом только в 13 регионах (из 76 субъектов РФ, чьи заявки на финансирование программ капитального ремонта были одобрены Фондом в 2010 г.) средняя стоимость программ составила более 2000 руб./м2. Данные по регионам, в которых в 2008-2010 гг. были запланированы наиболее и наименее дорогие капитальные ремонты, представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1. Минимальная и максимальная средняя стоимость капитальных ремонтов многоквартирных домов в 2008-2010 гг. по субъектам Российской Федерации

2008

2009

2010

Субъект РФ

Стоимость капремонта, руб./м2

Субъект РФ

Стоимость капремонта, руб./м2


Субъект РФ

Стоимость капремонта, руб./м2

Пять субъектов РФ с максимальной средней стоимостью капитального ремонта многоквартирных домов

Калининградская область

2847

Чукотский автономный округ

5154

Чукотский автономный округ

5379

Магаданская область

2319

Ненецкий автономный округ

4802

Ненецкий автономный округ

4431

Ханты-Мансийский автономный округ

2188

Республика Башкортостан (заявка от 18.03.2009)

2644

Республика Алтай

3985

Республика Башкортостан

1959

Тюменская область

2444

Магаданская область

2982

Республика Калмыкия

2847

Республика Башкортостан (заявка от 19.02.2009)

2394

Курганская область

2711

Пять субъектов РФ с минимальной средней стоимостью капитального ремонта многоквартирных домов


Алтайский край

222

Саратовская область

463

Ульяновская область

399

Челябинская область

217

Республика Тыва

459

Владимирская область

383

Архангельская область

217

Город Санкт-Петербург

458

Иркутская область

361

Челябинская область

181

Владимирская область

396

Кировская область

331

Саратовская область

141

Челябинская область

334

Саратовская область

256

Средняя стоимость капитального ремонта многоквартирных домов в целом по всем субъектам РФ

492 (€13,53)

812 (€18,40)

904 (€23,11)



следующая страница >>