litceysel.ru
добавить свой файл
1
История развития государственного надзора в области гражданской обороны



Содержание и формы осуществления любой деятельности предопределяются, в первую очередь, её целью. Сказанное в полной мере относится и к контрольно-надзорной деятельности органов МЧС России.

Надзор является одной из важнейших функций государственного управления и эффективным способом обеспечения законности и правопорядка. Осуществление этой деятельности обеспечивается специализированными государственными органами, основным назначением которых является проверка выполнения общеобязательных требований, закрепленных в нормативно-правовых актах государственными органами, организациями и учреждениями, должностными лицами, гражданами.

Объективными обстоятельствами, обуславливающими наличие и осуществление современной надзорной деятельности, является многообразные и постоянно увеличивающиеся угрозы безопасности человеку, обществу, всему человечеству в многочисленных сферах жизнедеятельности.

Отдельно стоит отметить опасности возникновения антропогенных чрезвычайных ситуаций мирного и военного характера и роль систем гражданской обороны (ГО) и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) в их предупреждении, ликвидации и смягчении последствий.

Из многообразия современных угроз вытекает большое количество возможных последствий от деструктивных воздействий на социальные системы, т. е. возникновения чрезвычайных ситуаций (ЧС) мирного и военного времени.

Широкий спектр задач, возложенный на системы ГО и РСЧС, определяет в свою очередь многообразие задач возложенных на подразделения осуществляющих государственный надзор в области пожарной безопасности, ГО и защиты от ЧС. В современных условиях модернизации Российского государства назрела необходимость системной оценки состояния федеральной нормативной правовой базы, регламентирующей контрольно-надзорную деятельность государства в области ГО, защиты населения и территорий от ЧС (ЗНТЧС) и обеспечения пожарной безопасности (ПБ).


В настоящее время надзорная деятельность в области гражданской обороны регламентируется федеральным законом, а положение о надзоре утверждено постановлением Правительства РФ.

Исходным фактором послужила зародившаяся в 2006 г. в МЧС России идея создания в области ГЗ системы единого государственного надзора (в настоящее время в МЧС России реализована единая система государственных надзоров, осуществляющих свои функции в областях ГО, защиты населения и территорий от ЧС, ПБ). Вторым фактором, давшим толчок в данной области, является отказ от синонимии терминов «надзор» и «контроль» и принятие в качестве базового термина «контроль» («государственный контроль»), как более общего соответствующего по своей сущности определениям теории права в сфере контроля и надзора. Реализация этих факторов, должна привести к практическим важным последствиям социально-экономического, государственно-политического и юридического характера.

Впервые идея необходимости развития рассматриваемой надзорно-контрольной деятельности была высказана Президентом РФ В.В. Путиным в приветствии, обращенном к сотрудникам и ветеранам МЧС России 27 декабря 2005 г. по случаю Дня спасателя. В нём говорится о необходимости эффективно реализовывать масштабную программу осуществления государственного надзора в области ГО, ЗНТЧС, обеспечения ПБ. Коллегия МЧС, в развитие установки Президента РФ, в качестве одного из приоритетных направлений деятельности Министерства в 2006 г. признала план повышения эффективности надзорной деятельности, совершенствования материально-технического оснащения надзорных органов Министерства, завершения нормативно-методического обеспечения системы надзоров. Был разработан, одобрен коллегией и утвержден план реализации указанных мероприятий.

На одном из совещаний с руководящим составом Министерства в начале 2006 г. первый заместитель Министра Ю.Л. Воробьёв (ныне заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ) высказал идею создания в МЧС России системы единого надзора, сущность которого заключается в выполнении надзорно-контрольных функций на проверяемых объектах гражданской обороны одним специалистом-инспектором, способным осуществлять свои полномочия во всех областях. Эта идея была положена в основу концепции единого государственного надзора в сфере спасательного дела. При этом предполагалось, что МЧС России, как федеральный орган исполнительной власти (ФОИВ), осуществляет надзор (в пределах установленных законодательством полномочий) за выполнением другими ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ОИВСРФ), органами местного самоуправления (ОМС), организациями и гражданами установленных Техническими регламентами требований. В настоящее время эти технические регламенты имеют статус федерального закона (ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», проекты подобных регламентов ФЗ подготовлены в области ГО и ЗНТЧС).


Данная идея создания единого надзора в указанном толковании в последующем в МЧС России не была реализована, но реализована идея создания единой системы государственных надзоров, включающей в себя три надзора, объединённых в одном структурном подразделении Министерства - Департаменте надзорной деятельности (ДНД) МЧС России. Единая система включает в себя также подразделения, осуществляющие экспертную деятельность в области ГО, ЗНТЧС, ПБ.

В 2007 году приказом министра МЧС России была утверждена новая структура центрального аппарата Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Данное решение принято в целях совершенствования организации деятельности руководства и структурных подразделений центрального аппарата МЧС России.

В соответствии с Приказом МЧС РФ от 14 ноября 2008 г. № 688 «О внесении изменений в Приказ МЧС России от 01 октября 2007 г. № 517», внесшим изменения в Административный регламент МЧС России по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований пожарной безопасности, в систему органов, осуществляющих пожарный надзор был включен Департамент надзорной деятельности.

На вновь образованный департамент легли вопросы, в том числе, и организации государственного надзора (контроль) за исполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области пожарной безопасности, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также ряд других функций.

В настоящее время система государственного надзора в области гражданской обороны представляет собой хорошо отлаженную и действующую систему со строгой вертикалью управления, результат работы которой, прежде всего, положительно сказывается на состоянии защищенности населения, производственных объектов и материально-культурных ценностей не только в военное время, но и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.


Следует отметить, что пропагандируемая в последнее время руководством МЧС России целесообразность осуществления аудита безопасности предполагает создание единого государственного надзорного органа в области ГО, ЗНТЧС и ПБ.

Реализация концепции системы единого государственного надзора в сфере гражданской защиты даёт ряд преимуществ по сравнению с концепцией единой системы государственных надзоров.

Но не только это побуждает развитие в направлении создания единого надзорного органа. Важным мотивом этого является обостряющаяся актуальность совершенствования законодательства, регулирующего надзорно-контрольную деятельность в области гражданской защиты. Как показали исследования нормативной правовой базы, эта база имеет существенные недостатки. В ней отсутствует чёткое сущностное разграничение понятий «надзор» и «контроль». В преобладающей части актов имеет место быть синонимия этих ключевых терминов, которая влечёт неопределённость толкований функций органов и должностных лиц, противоречит современным научным определениям сущности надзора и контроля. Следует также указать на неразработанность норм и механизмов правового регулирования надзорно-контрольной деятельности и др.

Основная идея создания единого государственного надзорного органа заключается в повышении эффективности государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения путём:

- создания единой нормативной правовой базы надзорно-контрольной деятельности в области гражданской защиты;

- гармонизации нормативной правовой базы с современной теорией контроля и надзора (уточнение терминологии и соответствующих ей полномочий и характера правоприменения органами и должностными лицами, осуществляющими надзорно-контрольную деятельность в рассматриваемой области);

- исключения избыточности и дублирования в деятельности органов государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения и упрощения тем самым структуры этих органов;


- сокращения бюджетного финансирования деятельности упомянутых органов;

- учета практики применения норм действующих правовых актов в части надзора и контроля в государственном регулировании безопасности жизнедеятельности населения;

- более строгого определения функций органов контроля и надзора;

- ослабления административных барьеров на пути повышения эффективности государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения и проявлений коррупции и взяточничества;

- применения современных технологий оценки опасностей контролируемых объектов и их защищенности от внешних воздействий (использования специальных экспертных структур);

- систематизации законодательства в рассматриваемой области. Логичным и перспективным видится разработка нового законопроекта, целью которого является повышение эффективности государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения на основе организационного и правового реформирования структур органов, осуществляющих надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ, а также уточнение их функций.

Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения, на которые направлено государственное регулирование безопасности жизнедеятельности населения, включая права и обязанности органов государственного регулирования, организаций и граждан. Законопроект позволит существенно развить систему норм, содержащихся в федеральных законах, направленных на государственное регулирование безопасности жизнедеятельности населения. Он не противоречит Конституции РФ, нормам международных договоров РФ и международного права.

Учитывая процесс интеграции систем ГО и РСЧС в Российскую систему гражданской защиты, термин «гражданская защита» оказывается обобщающим системным базовым термином, позволяющим рассматривать содержание надзорно-контрольной деятельности единым для всех сфер деятельности МЧС России в области ГО, ЗНТЧС, обеспечения ПБ. На этом основании надзорно-контрольную деятельность в области ГЗ можно толковать как деятельность, обеспечивающую национальную безопасность в чрезвычайных ситуациях. При этом надзорно-контрольная деятельность в большой степени имеет характер юридической деятельности, общей для всех упоминавшихся выше сфер государственного регулирования.


Следовательно, актуализируется проблема систематизации (кодификации) норм и положений, регулирующих отношения, связанные с организацией и осуществлением надзорно-контрольной деятельности государства в области ГЗ.

Чтобы выполнить указанную систематизацию (кодификацию) НПБ, необходимо оценить её состояние - обнаружить в ней лакуны, полноту, соответствия норм и положений современным требованиям государственного управления.

Разработка и реализация законопроекта, который определит и регламентирует проведение единого надзора (контроля) в рамках комплексной системы гражданской защиты позволит впоследствии:

- снизить риски проявления опасностей военного; природного, техногенного, террористического и иного характера, повысить защищенность объектов;

- сократить бюджетные расходы на деятельность по контролю государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения;

- ослабить коррупционные проявления;

- более строго определить контрольные функции государства в области государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения;

- уточнить полномочия и функции контрольно-надзорных органов, реализующих принципы и нормы государственного регулирования;

- повысить воспитательно-предупредительную функцию государства;

- систематизировать законодательство РФ в рассматриваемой сфере деятельности государства;

- гармонизировать рассматриваемую НПБ с современной теорией контроля и надзора (уточнение терминологии, характера правоприменения государственными органами и др.).

Обобщённый эффект применения закона заключается в повышении эффективности государственного регулирования безопасности жизнедеятельности населения, усилении защищенности окружающей среды, повышении готовности государства и общества к предотвращению ЧС природного и техногенного характера и к реагированию на опасные вызовы террористического и военного характера.