litceysel.ru
добавить свой файл
1

Подходы к решению проблемы конфликта интересов у должностных лиц

Определение используемых понятий

Принципал (доверитель) - организация или должностное лицо, уполномочивающее другое лицо действовать в качестве агента.

Агент (поверенный) - должностное лицо, выполняющее поручения или совершающее определенные действия от имени и в интересах другого лица (принципала).

Поручения – обязательные для исполнения агентом требования. Делятся на административные регламенты (инструкции) и плановые показатели (план).

Административный регламент (инструкция) – отраженный в законодательстве порядок выполнения должностными лицами действий или их совокупности, обеспечивающих реализацию функций органа исполнительной власти.

Плановые показатели (план) - отраженные в законодательстве требования к результатам деятельности органов власти, касающиеся необходимого состояния юридических статусов отдельных граждан или отраслей, в том числе, их материального благосостояния.

Конфликт интересов – ситуация, когда агент при выполнении определенного поручения принципала имеет конкурирующие профессиональные или личные обязательства, денежный или не-денежный интерес, которые затрудняют объективное исполнение поручения. Конфликтующие интересы могут быть либо следствием действий или характеристик личности агента, либо следствием действий или особенностей организации принципала.

Коррупция – последствие конфликта интересов, проявляющееся в использовании агентом полномочий для достижения не предусмотренных поручением целей.

Основная цель решения проблемы конфликта интересов


Основной целью решения проблемы конфликта интересов у должностных лиц является повышение эффективности государственного управления – снятие конфликта интересов увеличит соответствие между даваемыми чиновникам поручениями и фактическими действиями чиновников.

Существующее положение

По общему признанию Россия находится среди стран, для которых проблема коррупция является весьма серьезной. Так, по данным Kurtzman Group – разработчика авторитетного Opacity Index – в 2004 году Россия находилась на 40 месте по качеству государственных институтов (между Саудовской Аравией и Египтом), что соответствует дополнительной премии за риск при инвестициях в России в 5,6% в год. Другая организация - Transparency International – поставила Россию на 90 из 146 мест по степени коррупции в органах государственной власти.


При этом, если не трактовать феномен коррупции чрезмерно узко, то к коррупции может быть отнесена и общепринятая практика оплаты «безвозмездно» предоставляемых государством медицинских и образовательных услуг. С учетом этого объем рынка коррупции становится сопоставимым с доходной частью федерального бюджета. При этом, коррупция влечет не только дополнительные издержки ведения бизнеса, но и, являясь аналогом поощрения терроризма, способствует увеличению их в дальнейшем.

На протяжении последних десяти лет неоднократно предпринимались попытки организовать систематическую борьбу с коррупцией. Одни из них были отчасти успешными, а другие – остались нереализованными проектами. Тем не менее, антикоррупционная компонента всегда являлась частью административной реформы и отдельных ее компонент, например, реформы государственной службы, реформы системы и структуры органов государственной власти.

Основными направлениями по борьбе с конфликтами интересов были следующие.

Первое. Деятельность по преодолению личных конфликтов интересов, то есть связанных с персональными интересами агента – должностного лица. Это самое успешное направление борьбы, если судить по степени осознания проблемы и наличию определенного количество принятых нормативных актов.

Второе. Деятельность по преодолению организационных конфликтов интересов, связанных с наличием противоречивых требованиями к чиновникам со стороны самого государства как организации. Основным успехом в этом направлении является введение трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти, направленной на ликвидацию конфликта интересов между нормотворческой и контрольно-надзорной деятельностью, а также контрольно-надзорной и распорядительной деятельностью органов власти. Однако это направление деятельности менее успешно, чем предыдущее: пока приняты меры только против одного из многих возможных организационных конфликтов интересов.

Третье. Деятельность по организации административного учета как инструмента эффективного внутригосударственного и общественного контроля за действиями чиновников. Пока это наименее успешное направление деятельности. Основная исследовательская работа будет начата только в 2005 году в рамках ФЦП «Электронная Россия».

Недостатки существующего положения


В связи с изложенными ранее тремя направлениями деятельности по разрешению конфликта интересов обозначим несколько наиболее существенных проблем:

  • Наличие организационного конфликта в связи с противоречиями между административными регламентами (инструкциями), с одной стороны, и плановыми показателями, с другой;

  • Наличие организационного конфликта между добросовестным исполнением обязанностей чиновником и ориентацией на отчетные показатели;

  • Наличие организационных конфликтов, связанных с незащищенностью чиновников в случае выдвижения им не-правовых поручений;

  • Наличие личных конфликтов интересов, связанных с возможностью получения чиновником денежной и не-денежной выгоды от исполнения возложенных государством обязанностей;

  • Общая слабость организации административного учета.

Проблема 1. Организационный конфликт «Инструкция и план»

В любой организации существенная часть конфликтов интересов создается самой организацией (принципалом), а не ее должностными лицами (агентами).

В частном секторе характерным примером является организационный конфликт между консультационной и инвестбанковской деятельностью в финансовых компаниях, который разрешается путем предотвращения оборота информации и взаимного подчинения соответствующих подразделений. На государственной службе известен конфликт между нормотворчеством, контролем и надзором и распорядительной деятельностью, который в основном был разрешен в 2004 году путем вынесения каждой из перечисленных функций в отдельный федеральный орган исполнительной власти – министерство, службу или агентство.

Сегодня наиболее важным из организационных конфликтов является конфликт между требованиями инструкций (административных регламентов) и требованиями достижения плановых показателей (стандартов госуслуг, показателей «управления по результатам и т.д.).


В этой ситуации ведомства сталкиваются с противоречивыми требованиями. С одной стороны, от них требуется объективно применить закон. С другой стороны, от них требует внесения вклада в достижение различных показателей, при помощи которых Правительство РФ оценивает работу ведомств.

Характерное проявление такого конфликта можно увидеть в бюджетном докладе Федеральной антимонопольной службы, в котором ставится задача понижения показателя концентрации на товарных рынках. Легко заметить, что задача является внешней по отношению к нормам закона – беспристрастное его применение может привести к разным показателям концентрации. Достижение же в результате применения закона какого-либо конкретного показателя возможно только при систематической тенденциозности в применении закона, что формально порицается. Итак, два противоречивых требования: действовать по закону и действовать ради достижения конкретного показателя, для получения которого правительство выделяет средства.

Советский опыт показывает, что такого рода конфликт между инструкцией и планом приводит к развитию административных рынков и коррупции (пусть и в том специфическом смысле, когда чиновник нарушает один требования ради выполнения других).

Проблема 2. Организационный конфликт «Деятельность и отчет за деятельность»

Еще один организационный конфликт проистекает из того, что в разных органах существенно отличается наблюдаемость выполняемых ими действий и конечных результатов деятельности. Неправильный выбор способа контроля создает стимулы для агентов сосредоточиться непосредственно на требованиях отчетности вместо надлежащей организации работы. Характерный пример: многочисленные побочные последствия от применения последовательно меняющихся систем показателей оценки работы МВД.

Проблема 3. Организационный конфликт «Неправовое поручение»

Кроме того, стоит указать на проблему появления «неправовых» или «незаконных поручений» к должностным лицам государства. Сегодня должностное лицо не защищено от неблагоприятных для него последствий в случае невыполнения такого поручения, что создает предпосылки для появления таких поручений и их последующего выполнения. Однако если брать в расчет интересы не отдельного лица, сделавшего незаконное поручение, а интересы государства в целом, то выполнение незаконного приказа также является коррупцией – нарушением других поручений, даваемых государством агенту – должностному лицу.


Проблема 4. Личный конфликт интересов

Личный конфликт интересов может возникать в связи с широким наборов факторов. Например, в связи с:


  • разрешением дел, касающихся близких ему людей (родственников или друзей);

  • разрешением дел, касающихся поддерживаемых им политических организаций;

  • возможностью получения взятки за определенное принятие решения;

  • возможностью трудоустройства после ухода с государственной службы в компанию, которой могут быть выделены государственные заказы, или о конкурентах которой за время службы была получена ценная информация;

  • интересами, которые возникают в связи с работой по совместительству;

  • получение подарков от частных лиц и организаций;

  • политическим интересом использовать должностное положение во время предвыборной кампании.

На данный момент соответствующие нормы в российском законодательстве либо отсутствуют, либо (что чаще) не выполняются ввиду отсутствия эффективной системы административного учета и аудита.

Проблема 5. Отсутствие эффективного административного учета

К настоящему времени внутригосударственный и общественный контроль за деятельностью должностных лиц затруднен несколькими обстоятельствами.

Во-первых, в связи с неразвитостью информационного регулирования – норм законодательства, позволяющих судить о дозволениях, запретах и обязательствах в деле раскрытия, обращения и использования информации. На федеральном уровне до сих пор не были реализованы предложения МЭРТ по организации доступа граждан к информации государства.

Во-вторых, в связи с тем, что даже открытая информация, доступная на сайтах ведомств, не обладает свойством юридической значимости, то ее появление всегда может быть объяснено ошибкой пресс-службы и она не может быть использована для того, чтобы оспорить действия должностного лица.

Необходимые изменения

Итак, требуется решение проблем, относящихся ко всем трем направлениям деятельности государства по разрешению конфликтов интересов.

Во-первых, совершенствование системы административного учета, данные которого были бы доступны как контрольным органам государства (административным аудиторам), так и заинтересованной общественности (в той мере, в какой речь не идет о закрытой, секретной информации).

Во-вторых, разрешение организационных конфликтов через определение оптимальной системы организации деятельности (на основе инструкций или плана) по выполнению различных функций государства, а также оптимальной системы контроля для каждого вида деятельности.

В-третьих, разрешение персональных конфликтов интересов.

Вопросы административного учета


На данный момент административный учет ведется преимущественно в бумажной форме, тогда как все большее количество действий (межведомственная переписка, ведение баз данных и т.д.) ведется в электронной форме. При этом, электронная информация в отличие от сохраненной на бумаге имеет справочный статус, не обладает свойством официальной признанности. Эта ситуация искусственно порождает необходимость дублирования электронных технологий бумажными, что создает ненужные издержки.

Однако страдает не только бюджет, но и руководство государство (нет возможности организовать дешевый и быстрый инструмент контроля – административный аудит), а также граждане (административный учет вместе с принципом публичности данных этого учета позволил бы создать более подотчетное правительство). Есть и другой аспект проблемы – придание электронным обменам юридической значимости позволило бы деперсонализовать общение гражданина с чиновником и тем самым изъять одну из предпосылок коррупции.

Для решения проблем административного учета Правительство РФ в создаваемой в рамках ФЦП «Электронная Россия» архитектуре электронного государства должно конкретизировать требования административного учета и аудита применительно к сфере информационных технологий. В частности, определить требования, обеспечивающие полезность использования учета; возможность независимого аудита, судебной экспертизы, оперативно-разыскных действий и иных форм проверки содержания и функционирования системы учета; требования к защите систем электронного административного учета, к их прозрачности для граждан, доступности; основные принципы выделения бюджетных средств на приведение в соответствие с требованиями действующих систем учета.

Вопросы решения организационного конфликта


Основой разрешения организационного конфликта как в частном, так и в государственном секторе является разведение конфликтующих функций по различным должностным лицам, отделам или ведомствам.

Применительно к деятельности Правительства это требует разграничение сферы преимущественного применения стандартного бюрократического управления (через «административные регламенты», «инструкции») и сферы государственно-предпринимательского управления (через «New Public Management», «управление по результатам», «БОР», «плановые показатели»).

Если исходить из сущности деятельности, то административные регламенты необходимы в нормотворческой, контрольно-надзорной и прочей правоприменительной деятельности. Постановка плановых показателей (БОР) может быть полезен при распределении программного финансирования и управления государственным имуществом.

Принцип недопустимости совмещения бюрократической и государственно-предпринимательской деятельности должен дополнить уже принятое требование недопустимости совмещения нормотворчества и контрольно-надзорной деятельности, контрольно-надзорной деятельности и другой правоприменительной деятельности. В связи с наличием значительной специфики также следует организационно обособить контрольную деятельность от надзорной.

Стоит добавить, что сфера применения государственно-предпринимательской деятельности будет в значительной степени совпадать с деятельностью, которая может стать объектом приватизации (пример: учреждения образования) или иной формы отделения от государства (пример: отделения Церкви). Управление такой деятельностью в логике близкой к логике частного сектора станет впоследствии важной предпосылкой сокращения государственного сектора.

Решение конфликта интересов связанных с противоречием между ориентацией на добросовестную деятельность и ориентацией на успешное составление отчетности требует выделить следующие виды организаций.


  • (1) Организации, где наблюдаемы и непосредственные результаты и достижение конечных задач.

Примеры: налоговые органы, ФГУП «Почта России», несудебные правоприменительные органы (в части контроля1).

Управление такими организациями может быть организовано достаточно эффективно, количественные показатели деятельности при их постановке адекватной сути деятельности способны улучшить качество управления. Регламенты в деятельности также будут эффективны в силу хорошей наблюдаемости их исполнения.

  • (2) Организации, где наблюдаемо достижение конечных задач, но слабо наблюдаемы отдельные действия (и их результаты).

Примеры: армия в военное время, правоприменительные органы (в части надзора).

Такие организации вынуждены полагаться на этику и чувство долга у своих сотрудников, а также воспитание этих качеств в сотрудниках – в противном случае результаты будут получаться за счет неправомерных действий.

  • (3) Организации, где наблюдаемы отдельные действия и их результаты, но трудно оценить, насколько они приблизили к достижению ставящихся задач.

Примеры: армия в мирное время, тюрьмы, психиатрические лечебницы, правоустанавливающая деятельность.

Управление в таких организациях построено на сочетании проверки исполнения регламентов и подбора профессионального персонала.

  • (4) Организации, где слабо наблюдаемы как непосредственные результаты, так и их полезность для решения ставящихся задач.

Примеры: милиция (в превентивной части деятельность – охране правопорядка), учителя.

Для такой организации можно установить определенные показатели деятельности, но они будут находиться в конфликте друг с другом и ставящимися задачами, провоцировать ориентацию на отчетность вместо ориентации на существо деятельности. Эффективное управление в таких организациях невозможно, но эффективность управления можно поднять путем подбора одновременно профессиональных и добросовестных служащих.


Итак, получается три основных инструмента контроля.


  • Контроль за результатами (для организаций первого типа);

  • Контроль за исполнением регламентов (для организаций первого и третьего типов);

  • Управление персоналом (для организаций второго, третьего и четвертого типов).

Конкретизируем логику решения организационного конфликта интересов применительно к правоустанавливающей, контрольной и надзорной деятельности государства.

Правоустанавливающая деятельности


Для оценки данной деятельности могут быть предложены следующие принципы.

Во-первых, накладываемое на граждан бремя регулирования и налогообложения должно быть минимально необходимым с точки зрения ставящихся социальных задач или задач поддержания правопорядка. Оценить же обременительность законов в полной мере станет возможным только после проведения реформы регулирования и введения деклараций о последствиях регулирования. Отметим, что реформа регулирования и (в ее рамках) сокращения выполняемых государством функций сами по себе являются эффективным средством сокращения коррупции.

Во-вторых, правоустановление должно адекватно отражать основные принципы права в условиях меняющихся условий общественной жизни и технического прогресса.

Заметим, что речь идет об организации третьего типа - степень успешности выполнения этих требований в ней слабо измерима, хотя и возможен контроль за соблюдением некоторых регламентов (например, регламента об опубликовании декларации о последствиях принятия закона или регламента о проведении обязательных общественных консультаций. Соответственно, основными институтом государственного и частного контроля в данной ситуации является административный аудит (проверка соблюдения административных регламентов) в сочетании с максимальной гласностью в работе соответствующего органа власти; а также деятельность по привлечению профессиональных кадров.

Правоприменительная деятельность

В правоприменительной деятельности необходимо разделять контроль и надзор. Надзор – это система выявления инцидентов, требующих контроля, и выявление имеющих значение для контроля фактических обстоятельств. Контроль – доказательное определение соответствия или несоответствия отдельных действий граждан или фактических обстоятельств требованиям закона и изменение в соответствии с этим юридических статусов.

Если при выполнении правоустанавливающих функций орган исполнительной власти выполняет функции специфического аппарата законодательной власти (квази-законодательная деятельность), то при выполнении контрольных функций орган исполнительной власти является специфическим аппаратом судебной власти (квази-судебным органом), рассматривающим часть дел, которые в принципе могли бы быть рассмотрены в суде, и которые в соответствии с Конституцией РФ могут быть обжалованы в суде.

Оценка этой деятельности органов исполнительной власти должна оцениваться с трех точек зрения.

Во-первых, с точки зрения оценки того, в какой степени административное правоприменение приближено к тем стандартам, которые предоставляет людям доступ к наиболее авторитетному правоприменительному органу – суду. В значительной степени это количественно может быть выражено в доле решений органа власти, которые были успешно оспорены в суде заинтересованными сторонами.

Во-вторых, с точки зрения того, в какой степени правоприменительный орган выполняет еще одну роли суда – правоубеждающую. Другими словами, в какой степени исполнение требований органа основывается не на механизмах правопринуждения, а на оценке его действий как справедливых и объективных. В значительной степени это количественно может быть выражено в доле решений органа власти, которые оспаривались в суде заинтересованными сторонами.

В-третьих, при реализации правоприменительных и правоубеждающих функций орган должен действовать минимально обременять бюджет и стеснять граждан.

Чем хуже орган власти справляется с указанными требованиями к контрольной деятельности, тем скорее государство должно отказаться от дублирования расходов на проведение административного и судебного процесса и передаче рассмотрения соответствующих дел в суды. В общем и целом, контрольная деятельность в органах исполнительной власти является деятельностью первого типа - наблюдаемы основные стадии разбирательства, вынесенное решение и оценка данного решения органами правосудия, если дело доходит до оспаривания решения. Соответственно, приближение результатов деятельности к эталонным результатам достигается за счет приближения административных процедур к «эталонным» - процессуальным требованиям, используемым судебными органами.


Надзорная деятельность в отличие от контрольной является не квази-судебной, а полицейской - в разных аспектах этой деятельности ей присущи особенности организаций второго и четвертого типов.

В деятельности второго типа управление может строиться с опорой на количественные показатели, например, характеризующие количество идентифицированных правонарушителей, наличие правонарушения в действиях которых было подтверждено судом или органом контроля, но основное внимание должно уделяться профессиональной этике.

В той части, в какой надзорная деятельность является превентивной, количественные показатели деятельности приведут к ухудшению работы органа, а регламенты по большей части будут неэффективны. Характерные примеры: милиция, ДОБДД. Основным инструментом управления здесь должна быть забота о профессионализме и добросовестности персонала.

Вопросы борьбы с персональными конфликтами


Для решения проблем персонального конфликта интересов могут быть использованы следующие меры.

Во-первых, повышение информационной открытости органов государственной власти, что тесно связано с проблематикой (электронного) административного учета. Многие конфликты интересов не смогут реализовать в коррупционные действия в случае наличия механизмов оперативного общественного и внутригосударственного контроля за совершаемыми должностными лицами действиями.

Во-вторых, создание системы административных регламентов, используя которые можно будет судить о правомерности действий чиновника. Без наличия таких регламентов информационная открытость и административный учет будут малоэффективны.

В-третьих, сокращение вмешательства государства в экономику и общественную жизнь.

В-третьих, введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов, который возникает у должностного лица при разрешении того или иного дела. Эта мера должна быть дополнена специальными административными регламентами, описывающими порядок действий в такой ситуации и санкции за непредставление соответствующей декларации.


В-четвертых, наложить ограничения на занятость бывших должностных лиц в компаниях, деятельность которых они регулировали\контролировали, и компаниях, относительно конкурентов которых бывшим должностным лицам в ходе исполнения служебных обязанностей стала известна ценная информация.

Основные рекомендации


Административный учет

  1. Организация системы электронного доступа граждан и контрольных органов государства к информации государства.

  2. Обеспечение юридической значимости открываемых в электронном виде данных, в том числе, путем создания систем независимой нотаризации размещаемой государством информации.

Решение организационного конфликта.

  1. Разделение ведомств на те, которые будут управляться на основе бюрократической логике (на основе инструкций) и на основе государственно-предпринимательской логики (на основе плановых показателей).

  2. Уточнение для каждого из видов бюрократической деятельности соответствующих ей особенностей управления. См. п. 3-5.

  3. Правоустанавливающая деятельность должна контролироваться в основном за счет гласности, открытости функционирования ведомства.

  4. Контрольная деятельность должна опираться на выполнение приближенным к судебным процедурам административных регламентов, что требуется для получения необходимого результата – приближенности решений ведомства к решениям органов правосудия.

  5. Надзорная деятельности не должна управляться на основе плановых результатов, хотя и инструкции также не будут являться эффективным способом контроля. В таких организациях предпочтение должно отдаваться подбору профессиональных кадров и поднятию ведомственной этики, тогда как ориентация на показатели будет приводит к существенным проблемам (пример: российская милиция).
  6. Предотвращение совмещения в ведомствах (или внутриведомственное разделение) следующих блоков функций: (а) правоустановления; (б) контрольной деятельности; (в) надзорной деятельности; (г) иной правоприменительной деятельности; (д) распоряжения государственным имуществом и программными средствами государственного бюджета.


Снижение значимости персональных конфликтов:

    1. Повышение информационной открытости государства.

    2. Развитие системы административных регламентов.

    3. Введение процедур обязательного декларирования о конфликте интересов.

    4. Наложение ограничений на занятость бывших должностных лиц.

1 Это достигается только за счет наличия объективного измерителя качества решений – процедур судебного обжалования.