litceysel.ru
добавить свой файл
1 2 ... 14 15


Общественная палата Российской Федерации


Доклад о состоянии

гражданского общества

в Российской Федерации


2009 г.


Москва, 2010

___



УДК _______

ББК _______

____


Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2009 год. – М.: Общественная палата Российской Федерации, 2010. – ___ с.

ISBN _________________


Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации подготовлен в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ “Об Общественной палате Российской Федерации”.


Межкомиссионная рабочая группа по подготовке Доклада: Велихов Е.П. (председатель), Бокерия Л.А., Глазычев В.Л., Гриб В.В., Гусев П.Н., Давыдов Л.В., Захаров В.М., Каньшин А.Н., Катырин С.Н., Климент, митрополит Калужский и Боровский, Ковальчук М.В., Кучерена А.Н., Мохначук И.И., Никонов В.А., Островский М.В., Очирова А.В., Потанин В.О., Рошаль Л.М., Сванидзе Н.К., Слободская М.А., Фадеев В.А., Шахназаров К.Г.

Ответственный секретарь рабочей группы – Лопухин А.М.


Доклад утвержден на пленарном заседании Общественной палаты Российской Федерации 25 декабря 2009 г.


© ФГУ «Аппарат Общественной палаты Российской Федерации», 2010


СОДЕРЖАНИЕ:


ВВЕДЕНИЕ. ПОВЕСТКА ДНЯ ГЛАЗАМИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ 6

Глава I.
АКТУАЛЬНОЕ СОСТОЯНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА 20

Некоммерческий сектор как сегмент гражданского общества 20

Трудовые и добровольческие ресурсы некоммерческого сектора 24

Системное развитие благотворительности 28

Социальная активность молодежи 33

Гражданская активность в социальных сетях Интернета 38


Третий сектор в зеркале СМИ 44

Глава II.
МОНИТОРИНГ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА:
РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ 47

Рейтинг субъектов Российской Федерации по продвижению механизмов межсекторного социального партнерства 47

Индекс состояния публичной политики
в субъектах Российской Федерации 50

Индексы оценки информативности, функциональности и качества обратной связи на интернет-сайтах органов власти
Российской Федерации 53

Общественный мониторинг кризиса 58

Среднесрочный прогноз развития институтов гражданского общества в регионах России 69

Глава III.
НЕКОММЕРЧЕСКИЙ СЕКТОР В ПЕРИОД СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ТРАНСФОРМАЦИЙ 80

НКО в социальной политике 81

НКО в условиях экономического кризиса 85

Государственная поддержка третьего сектора 95

Программа грантовой поддержки неправительственных некоммерческих организаций в 2009 году 98

Институты общественного контроля 103




ВВЕДЕНИЕ. ПОВЕСТКА ДНЯ ГЛАЗАМИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ


2009 год для всего мира стал испытанием. Разразившийся экономический кризис не обошел стороной и Россию, и, как показала статистика, он сказался практически на всех сферах нашей жизни. Сокращение промышленного производства, рост безработицы, снижение доходов домохозяйств – все это заметно отразилось на социальной сфере, на повседневной жизни граждан. Кризис со всей очевидностью выявил отсталость хозяйственной системы нашей страны.

Предпринятые руководством страны меры позволили избежать паники и краха финансовой системы. Были приняты решения, направленные на смягчение ситуации в монопрофильных городах и в системообразующих отраслях народного хозяйства, на адресную помощь беднейшим слоям населения. Благодаря прямому указанию Президента страны 10 июня 2009 года своим полномочным представителям в федеральных округах губернаторы начали добиваться от собственников решения проблем работников, оказавшихся перед угрозой увольнений.


Статья Президента Российской Федерации Д.А.Медведева «Россия, вперед», его обращение к Федеральному Собранию, активность интернет-блога Президента пробудили в активной части российского гражданского общества надежды на успешный старт политики модернизации всех сторон социальной и экономической жизни страны. Продвижение этой политики настоятельно требует формирования и консолидации «модернизационной коалиции», способной мобилизовать все здоровые силы общества на усиление деятельности по преодолению последствий мирового кризиса и обновлению структур государственного и муниципального управления. Для решения поставленной ключевой задачи общественно-государственное партнерство приобретает решающее значение. Укрепление этого партнерства, преодоление понятного сопротивления со стороны бюрократии, в которой отчетливо проявилась тенденция ухода от ответственности, запаздывания реакции на новые проблемы, торможение действий, направленных на опережение событий, явственно вышли на первый план повестки дня.

Гражданское общество активно участвовало в обсуждении и решении проблем, связанных с экономическим кризисом. Увеличилось число протестных акций; возникли новые формы гражданской солидарности, взаимопомощи и поддержки. Например, получили распространение обучающие методы поведения работников в условиях нестабильности предприятий, когда работодатели пытались с помощью локаутов решать проблемы своего бизнеса. Правозащитники, представители профсоюзов использовали средства массовой информации для разъяснения прав работников в этих условиях, апеллировали к государству с требованием не допустить массовых увольнений.

На протяжении всего года общественные организации вели мониторинг развития кризисных явлений по отраслям и по регионам. На основе независимого мониторинга были подготовлены доклады, аналитические записки для широкой общественности и руководства страны с намерением привлечь внимание к наиболее острым проблемам экономики. Так, ассоциации предпринимателей вновь и вновь обращали внимание властей на несовершенство бюджетной, налоговой, кредитной политики обеспечения развития малого и среднего бизнеса, отсутствие действенных целевых программ в этой сфере.


В ходе борьбы с безработицей на реализацию региональных программ по опережающей переподготовке работников на рынке труда, созданных более чем в сорока субъектах Федерации, в начале 2009 года Правительством России было выделено 43 млрд. рублей на условиях частичного софинансирования за счет региональных бюджетов. Программы были рассчитаны как на материальную поддержку 36-ти тысяч предпринимателей и 11,5 тысяч граждан, так и на переобучение 133 тыс. работников и стажировку 5,7 тыс. выпускников образовательных учреждений.

Безусловно, эти программы сыграли серьезную роль в предотвращении развития масштабного социального кризиса в России, предоставив свободу выбора и новые, хоть и весьма скромные возможности многим россиянам. Вместе с тем сформированная в кратчайшие сроки программа опережающей переподготовки нуждалась в серьезном развитии. Ни объем квалификационной и финансовой реабилитации, ни направленность переобучения1, ни преподавательские и организационные ресурсы не соответствовали подвижкам на рынке труда и в сфере предпринимательской самозанятости. Вопросы развития малого бизнеса, а также переквалификации целых социальных групп требуют многолетних усилий, системного подхода и должны, наконец, стать приоритетом вдумчивой кадрово-территориальной политики местных и федеральных властей.

В конце 2009 года программы социальной антикризисной поддержки были скорректированы в соответствии с выделением Правительством России нового объекта социально-экономической политики - монопрофильных городов. На оперативность принятия этого решения в значительной мере повлияла протестная активность в таких монопрофильных городах, как Пикалево, Парфино, Байкальск и других. В течение второй половины 2009 года из федерального бюджета выделялись миллиардные транши на решение социальных проблем в этих городах. Минрегионом России была выработана классификация моногородов, предусматривающая различные сценарии их модернизации - от перепрофилирования и санации деятельности градообразующих предприятий до программ переселения моногородов, являющихся единственным выходом в целом ряде случаев. Дальнейшее развитие технологии антикризисного управления территориальными, производственными и кадровыми ресурсами, коррекция сложившейся схемы расселения, борьба с поступательным снижением качества городской среды, а также снижение миграции молодежи в крупнейшие города с их и без того перенапряженными инженерными инфраструктурами – неизбежная повестка дня в ближайшей и среднесрочной перспективе.


В современной российской действительности в условиях мирового финансово-экономического кризиса социальные процессы и отношения в сфере труда и управления человеческим потенциалом общества вышли на совершенно иной уровень. Характерными практически для всех отраслей экономики тенденциями стали: общее снижение темпов деловой активности, переоценка методов ведения бизнеса, реструктуризация организаций, оптимизация расходной части вне зависимости от размера компании, оптимизация штата с точки зрения экономической целесообразности в текущих рыночных условиях и т.п.

Помимо сложнейших экономических последствий подобного рода явления сопровождаются значительным ростом безработицы, качественным и количественным изменениями в профессионально-квалификационной структуре рынка труда, слаборегулируемым взаимодействием всех его участников. Все это в кризисный период превращается в ключевые факторы, определяющие динамику рынков труда.

Кризис затронул не только старые предприятия, созданные еще в советские времена. Оказалась под ударом и новая экономика, основанная на торговле привозным из-за границы товаром, дающая занятость сотням тысяч людей. Меры, направленные, например, на поощрение покупки автомобилей российских производителей вводятся не с опережением, а существенно позже мер запретительного характера. Так, во всех крупных городах Дальнего Востока прошли демонстрации и пикеты против решения повысить пошлины на иномарки. Участники демонстраций пытались доказать, что эти меры не помогут отечественному автопрому, а в регионе приведут к тому, что многие потеряют работу.


По данным Росстата, в 2009 году проблемы на российском рынке труда выглядят более серьезно, чем декларируемая в СМИ общероссийская цифра безработицы — 9,5%. Общий показатель уже на 2,5-2,4 процентного пункта выше, чем в ноябре-феврале 2008 года.

рис.1



Нельзя не учитывать и состояние скрытой безработицы и «пред-безработицы» в России.

Таким образом, суммируя официальные показатели безработицы и «предбезработицы» на конец первого квартала 2009 года, можно говорить о крайне серьезных проблемах на рынке труда в отдельных областях и в Российской Федерации в целом.

Рынок труда в России на протяжении последних лет стабильно рос вместе с ростом экономики и зарплатами. Еще полтора года назад спрос на многие специальности на российском рынке труда многократно превышал предложение, и предприятия были вынуждены порой переманивать друг у друга квалифицированных специалистов.

Это подтверждают и данные Росстата2. На диаграмме (см.рис.2) хорошо видно, что в некоторые периоды общая численность этой категории граждан в 3,2 раза превышала численность безработных, зарегистрированных в органах службы занятости.

рис.2




Как показывают данные за июнь 2009 года по динамике приема и выбытия работников и наличия вакантных рабочих мест, принято на работу было 2,3%, а выбыло по различным причинам 3,1% списочной численности работников, что подтверждает пока тенденцию отрицательной динамики спроса.


Итак, кризис лишь обнажил проблему рынка труда в его нынешней структуре, но причина не в кризисе, пришедшем извне. На повестке дня – переосмысление перехода от производственной фазы развития к постпроизводственной. Переосмысление, трудно осуществимое в недрах министерств и ведомств без активного вовлечения независимого экспертного сообщества, потенциал которого в лице Общественных советов профильных министерств пока используется неэффективно.

Инновационным производствам, будь то промышленность или агрокомплекс, нужна высококвалифицированная (ныне дефицитная на российском рынке труда) рабочая сила в пятикратно меньшей численности по сравнению с предприятиями советской эпохи. Следовательно, на повестке дня – расширение емкости и диапазона всех видов услуг сверх того уровня, что был достигнут в рамках стихийного процесса первичного развития рыночных отношений в современной России. До настоящего времени, как указывает аналитика профессиональных ассоциаций, этот принципиальный вопрос практически не был обсужден.


В 2009 году как никогда актуализировался вопрос эффективности механизмов взаимодействия различных сфер общественной жизни в условиях модернизационного проекта и формирования новых территориально дифференцированных стандартов жизни. На повестке дня – общественная экспертиза этих механизмов.

Масштабная авария на Саяно-Шушенской ГЭС, участившаяся аварийность менее трагичных масштабов на производствах и в системе ЖКХ – эти случаи выявили не только степень изношенности инфраструктурных объектов, созданных десятилетия назад, но и меру упадка этических норм соблюдения должностных обязанностей персоналом. Все это свидетельствует о поистине разрушительных масштабах всех форм и видов коррупции.

Опираясь на мнение общественности, на работу экспертных сообществ, в качестве первоочередной меры Президент России подписал пакет антикоррупционных законов и указов, что значительно усилило роль общественности в борьбе с коррупцией.

Вместе с тем, помимо обязательного теперь по закону декларирования доходов высшего чиновничества, которое, по мнению общественности, целесообразно было бы совместить с контролем их расходов, необходим также системный анализ проявления коррупционных эффектов, порожденных рядом законов, и саботированием законов в практике управления на местах. К примеру, по мнению многих профессиональных ассоциаций и общественных объединений, антикоррупционный по своей сути Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», предписывающий обязательность конкурсных процедур при выборе исполнителя государственного или муниципального заказа, привел к возникновению множества новых способов злоупотреблений, таких как использование двухступенчатых конструкций из «своих» и подставных фирм и т.п.

Таким образом, на повестке дня – устранение главных моторов коррупции, формирование личной ответственности руководителей за неэффективность решений и, наконец, создание системы электронного управления, популяризируемой сейчас как «электронное правительство». К внедрению «электронного правительства» активно призывает Президент, есть определенные подвижки в некоторых регионах. Однако такое внедрение сработает только в случае предваряющей полноценной общественной экспертизы норм и форм принятия и реализации решений в системе управления наряду с поступательным сокращением традиционной сферы личных контактов между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и бюрократической машиной – с другой.


В деле модернизации социально-экономического «профиля» страны велика роль всемерного укрепления и развития местного самоуправления. Весь мировой опыт показывает, что вовлеченность местных сообществ в решение совокупности местных проблем является подлинным фундаментом поступательной демократизации обществ. Россия – не исключение. Тем не менее, мониторинг ситуации по регионам страны за весь прошедший год со всей ясностью указывает на то, что при формально завершенном процессе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» продолжалось фактическое свертывание местного самоуправления. В одних случаях вынужденно-добровольный, в большинстве других – навязанный сверху процесс передачи полномочий с уровня поселений на уровень муниципальных районов привел к вырождению местной власти. Распространение принципа выборов по партийным спискам на уровень малых городов и сельских поселений способствует своего рода феодализации отношений, когда вся власть оказывается сосредоточенной в руках местного «олигарха», формирующего партийные списки. Тот же принцип в городах среднего уровня вызывает формирование плотной «группы власти», что при выборах главы города советом (думой) и главы администрации по контракту полностью блокирует возможности местных сообществ как-то влиять на локальную политику.

Данные процессы превращают местную власть в «класс для себя», свидетельствуют об уклонении от реализации федеральной линии, ориентированной на сильное местное самоуправление, необходимое уже потому, что невозможно «закупать топливо для каждой котельной из Кремля». На повестке дня, как показали многократные экспертные слушания, – восстановление поселенческого принципа добровольной организации МСУ при восстановлении функционала административного района как низового уровня государственной власти, осуществляющей на местах работу по обязательствам государства перед гражданами.

Огромный общественный резонанс в 2009 году вызвали террористические акты, нападения и убийства, жертвами которых стали известные журналисты, адвокаты, правозащитники. На протяжении всего года не прекращались и преступления, совершаемые экстремистами на национальной почве. Всего в 2009 году в России на почве ненависти к иностранцам совершено до 200 зарегистрированных нападений, убиты десятки людей, ранены сотни. Приходится констатировать, что в стране, особенно в молодежной среде, укреплялся агрессивный национализм. Под нацистскими по существу лозунгами оформились активные группировки, нередко ксенофобские взгляды подаются как «патриотические» воззрения и идеи. Пресечение активности Интернет-сайтов подобных группировок по решению суда велось крайне вяло. Слабое противодействие им со стороны правоохранительных органов нередко воспринимается в обществе как сочувственное отношение к экстремистам националистического толка, что ослабляет возможности противодействия экстремизму со стороны общественности.

Еще одной проблемой, волновавшей общество, стала нарастающая нерегулируемая миграция, приводящая к появлению в городах преступных сообществ, организованных по национальному признаку, формированию закрытых диаспор, появлению школ, в которых обучение детей религиозной и национальной культуре сочетается с исключением из программы русского языка и русской литературы, а также со специальной физической и боевой подготовкой, позволяющей прогнозировать появление агрессивных сообществ в пяти-десятилетней перспективе. Общественный и государственный контроль за такой деятельностью, а также миграционная политика, направленная на повышение интеграции приезжих в российскую культуру и их социализация до уровня полноценных участников общественных отношений, пока не проявляют себя в этой области. Эта проблема пока почти не обсуждается в обществе, в то время как ее решение в условиях многократного усиления миграции является необходимым условием сохранения правопорядка, общественной стабильности и национального суверенитета.


В последнее время заметно улучшилась деятельность судебной системы, однако положение дел в российской милиции по-прежнему вызывало озабоченность российской общественности. Рост количества правонарушений и преступлений, совершенных сотрудниками МВД, недоверии к правоохранительным структурам в целом и к отдельным сотрудникам в частности.

В 2009 году была начата реформа Министерства внутренних дел Российской Федерации, которая предусматривает существенное сокращение численности сотрудников милиции, очищение их рядов от коррумпированных офицеров среднего звена. В деле реформирования МВД могли бы сыграть позитивную роль общественные советы, сформированные и действующие при управлениях внутренних дел различного уровня, однако их эффективность оставалась на низком уровне. Причина – в том, что эти советы формировались административным методом, в основном из числа общественных активистов, которые давно и бесконфликтно сотрудничают с милицией.

Четырехлетний мониторинг ситуации в российских регионах, десятки общественных экспертных слушаний, проводимых Общественной палатой РФ при поддержке региональных общественных палат, убедительно показали, что технология выравнивания уровня жизни по территории страны не работает. Разрыв между регионами-лидерами и экономически слабыми регионами продолжает нарастать, и снижение уровня обеспеченности в сильных регионах, спровоцированное кризисом, лишь на время ослабляет размах перепадов между сильными и слабыми. Бюджетные вливания средств в отстающие регионы не меняют ситуацию к лучшему сколько-нибудь существенно, а бизнес естественным образом уходит от риска инвестиций в них либо выкачивает прибыль от доходных предприятий в свои московские офисы. В принципе правильная установка на софинансирование проектов федеральным центром и регионами, в случае экономически слабых регионов, оборачивается стагнацией, распространением уныния и ростом влияния экстремистских организаций. На повестке дня - необходимость пересмотра политики поддержки развития регионов в пользу прямого инвестирования в проекты, обладающие качествами мультипликации занятости и роста доходов людей.


Анализ ситуации убеждает в том, что координация между концепциями и программами развития, формируемыми министерствами, ведомствами, государственными и частными корпорациями, недостаточна. Эта слабость планирования увеличивается за счет аналогичной раскоординированности работы подразделений региональной власти между собой и с администрациями крупных городов, производящих до двух третей регионального продукта. Особенно тревожит то обстоятельство, что в рамках государственного планирования не просматривается четкое расчленение политики поддержания каждодневного функционирования и политики развития. В результате на всех уровнях обозначилась тенденция возврата казалось бы ушедшей в прошлое технологии «ручного» управления, вследствие чего неизбежно запаздывание реакции на происходящие в экономике и в обществе процессы и действия по устранению последствий вместо действий на упреждение событий.

На повестке дня – серьезный анализ организации государственного планирования с привлечением широкого круга экспертов, в целях определения форм, в которых планирование сможет отвечать не только на вопрос «к чему стремиться» (это есть в Программе 2020), но и на вопросы: «как этого добиться» и «кто будет это делать».

Отрадно, что экспертная роль институтов гражданского общества была востребована Президентом Российской Федерации при подготовке его Послания Федеральному Собранию. Впервые Президент напрямую обратился к гражданам, к общественным организациям с просьбой внести свой вклад в подготовку этого важного для будущего развития страны документа.

В то же время механизмы вовлечения общественности в принятие решений, форматы и процедуры общественных экспертных и публичных слушаний, несомненно, нуждаются в существенной доработке. В частности, это показали публичные обсуждения болезненных градостроительных вопросов по обращениям множества общественных организаций. В Москве обсуждение Генерального плана развития столицы вместе с правилами землепользования и застройки с формальной точки зрения было проведено в точном следовании Градостроительному кодексу Российской Федерации. Однако сам Кодекс, не вводя правила и не регламентируя процедуры предварительной публичной экспертизы важнейшего документа, не защищает от множества способов манипуляций при проведении публичных слушаний. Со стороны общественности многократно звучали обвинения организаторов публичных слушаний в различных недобросовестных действиях, таких как заполнение зала лояльной проекту массовкой, недостаточность визуальной информации, предъявление документации, непонятной для неспециалиста и т.п. Не меньше нареканий со стороны общественности вызвали публичные слушания при рассмотрении проекта строительства «Охта-центра» в Санкт-Петербурге.


Вызывает обоснованные опасения то, что эта раздражающая граждан практика подхватывается некоторыми представителями власти других городов страны, что не способствует формированию здоровой атмосферы конструктивного диалога между обществом и государством.

Нельзя не заметить, что именно в обстановке отчуждения общественных организаций и граждан от процесса принятия решений местными властями оказались возможными масштабные злоупотребления при формировании товариществ собственников жилья. В результате в значительной степени оказалась скомпрометирована верная по существу реформа ЖКХ, направленная на формирование прозрачных рыночных механизмов, против монополизма в этой сфере.

Кризис значительно повысил информационную открытость Правительства Российской Федерации и властей субъектов федерации, готовность органов власти к диалогу. Были созданы и активно работали межсекторальные органы по обсуждению и решению многочисленных проблем, вызванных кризисом. В активной фазе кризиса было многое сделано в самых важных сферах – от финансового регулирования до экстренных мер по смягчению всплеска безработицы. Однако, ценнейший опыт привлечения экспертов, общественных групп, коллегиальное принятие решений с привлечением основных участников, к сожалению, пока не стал каждодневной практикой органов власти, особенно после того, как кризис «официально завершился».

Разумеется, актуальная повестка дня 2009 года существенно шире, но задача доклада Общественной палаты о состоянии гражданского общества – привлечь внимание к тем вопросам, которые в наибольшей степени волнуют общественность страны. Совокупность представленных тем позволяет, во всяком случае, подчеркнуть очевидность запроса на всемерное развитие независимой экспертизы как средства минимизации рисков и повышения качества готовящихся решений по основным проблемам жизни общества, а также как основы для построения эффективной модели публичных форм взаимодействия между гражданами и властью.




следующая страница >>