litceysel.ru
добавить свой файл
1
К. БЕРДНИКОВА,


кандидат юридических наук


ПОНЯТИЕ, СОДЕРЖАНИЕ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ

МЕХАНИЗМА РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА ГРАЖДАНСТВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Реализация же прав и свобод человека как правовой по своей природе процесс предполагает наличие специфического механизма реализации конкретного субъективного права, который может быть, например обличен в форму соблюдения связанных с ним или даже вытекающих из него установлений, но иметь форму исполнения. В теории государства и права проблема роли правового государства в сфере соблюдения механизма реализации основных прав и свобод человека и гражданина рассматривалась в общеконцептуальном плане. Обычно многие теоретики государства и права традиционно рассматривают механизм правового обеспечения реализации основы прав и свобод человека и гражданина, как механизм конституционно-правового обеспечения, судебно-правовой защиты и как механизм организационно-правового обеспечения реализации указанных прав и свобод1.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина, вне зависимости от субъекта такого соблюдения, будь то физическое лицо, общественное объединение, орган государства и др., имеет своей основной целью и назначением сохранение этих прав и свобод, осуществление действий и поведения, соответствующих их смыслу и содержанию, обеспечение режима неприкосновенности, цельности прав и свобод человека. Очевидно, что здесь преобладает пассивное начало. Иное дело – соблюдение механизма реализации в форме исполнения, тех содержательных установлений, которые следуют из конкретных прав. Это проявляется, прежде всего, в правотворчестве, с которым непосредственно связана практическая реализация некоторых прав и свобод человека2.

Давая определение реализации норм права, В.В. Лазарев отмечает, что реализация правовых норм – это такое поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение), практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей3. Иными словами, это воплощение в поступках людей тех требований, которые в общей форме выражены в нормах права. Реализация права есть непосредственный результат правового регулирования, конкретное его проявление.


Социальное назначение права состоит в том, чтобы регулировать поведение людей. Однако установленные государством правовые нормы не могут выполнить регулирующей роли без сложного механизма их реализации. Без выполнения правовых предписаний в жизни нормы права мертвы, иначе говоря, они теряют свое социальное значение. «Права нет, замечает Л.С. Явич, если его положения не находят своей реализации в деятельности людей и их организаций, в общественных отношениях. Нельзя понять право, если отвлечься от механизма его реализации в жизни общества4.


  1. Говоря о реализации норм права как о процессе выделяют две стороны: объективную и субъективную. С объективной стороны реализация права представляет собой совершение определенных действия в известной последовательности. Субъективная сторона в реализации права характеризует отношение субъекта к реализуемым правовым предписаниям.

Реализация права как конечный результат означает достижение определенной цели, т.е. полного соответствия между правовыми предписаниями и воплощением их в поведении людей.5

  1. Реализация права представляет собой претворение правовых предписаний в жизнь путем осуществления субъективных прав и юридических обязанностей. Отсюда следует, что акты правореализации выступают в виде особых юридических фактов, управляющих движением правовых отношений. Сам же правореализационный процесс выглядит как цепь разнообразных взаимодействий между субъективными правовыми и юридическими обязанностями субъектов, реализующих свои интересы.

К числу основных элементов механизма конкретной правореализации ученый относит: субъектов права (граждан), субъектов правоприменения (должностных лиц государственных, общественных и кооперативных организаций); государственные и иные органы, разъясняющие (толкующие ) законодательство и юридическую практику; ученых-юристов, принимающих участие в разработке проектов нормативно-правовых актов, а также осуществляющих анализ и комментирование основных закономерностей правотворчества и правореализации6.


С учетом вышесказанного, механизм реализации права на гражданство состоит из комплекса мер по соблюдению, исполнению и применению ими как субъектами права, предписаний правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу правовой связи лица и государства в виде гражданства, определению границ субъективного права граждан, правового положения субъектов исследуемых правоотношений, блока регулятивных и охранительных правовых средств различного уровня, при помощи которых объективное и субъективное право претворяются в жизнь, воплощаются в фактическом поведении субъектов.

Известно, что сам процесс реализации прав и свобод осуществляют, конечно, их субъекты – человек и гражданин. Заключенные в нормах международного и внутригосударственного права основные права и свободы человека, относятся, как известно, к так называемому объективному праву. Всякое же право или свобода, принадлежат лицу, и они представляют собою его субъективное право.

Субъективное право (право конкретной личности) – это юридическая мера возможного (дозволенного правовой нормой) поведения к конкретной личности. В субъективном праве выражено отношение данного лица к другим лицам, позволяющее ему совершить предписанное нормой права действие, воздержаться от него или потребовать определенных действий от другого лица. Среди индивидов как субъектов права можно выделить три основных группы: граждане Российской Федерации (т.е. физические лица, обладающие специальной правовой связью с государством), иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды).

Понятие гражданина базируется на специфической правовой связи индивида с государством. Федеральной закон «О гражданстве РФ» определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской федерацией, выражающуюся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Как ясно из определения, правовой статус гражданина является производным от правового статуса человека, который дополняется рядом прав и обязанностей, вытекающих из факты принадлежности лица к гражданству этого государства. Государство гарантирует своим гражданам многие права, которыми не могут пользоваться иные физические лица; вполне естественно при этом, что оно возлагает на них и некоторые дополнительные обременения, требуя выполнения особых юридических обязанностей. Именно в этом и выражается правовая связь, лежащая в основе института гражданства. Гражданин – это лицо, находящееся в устойчивой правовой связи с государством. По мнению С.С. Кишкина гражданство – это не совокупность прав и обязанностей, не юридическое отношение, оно не имеет ничего общего с проблемой правоспособности и дееспособности, а это первоначальный, формально-предварительный статус лица7.


В дальнейшем наиболее распространенными стали определения гражданства через «принадлежность лица к государству»8 или «правовую связь лица с государством, выражающуюся во взаимных права и обязанностях»9. Будучи политико-правовой связью с государством, гражданство представляет собой в то же время и субъективное отображение данной связи, личностную оценку индивидом своей принадлежности к государству. Оно предполагает непременную субъективизацию индивидами и их группами всей системы объективно существующих взаимоотношений лица и общества, их осознание и признание.

Государство в политико-правовой взаимосвязи с индивидом – лидирующая сторона гражданства, поскольку именно она решает вопрос о конкретной форме отношений между ними. Но реальное и полноценное гражданство, устойчивая и стабильная правовая связь индивида с государством возможна только тогда, когда данное государство представляет для индивида нечто субъективно значимое, если он ассоциирует себя с ним10.

Гражданство – юридическое отражение факта принадлежности лица к государству. Юридической (формальной) стороной гражданства является внутригосударственный акт его предоставления. В большинстве государств существуют специальные законы о гражданстве, предусматривающие в качестве формального подтверждения гражданства соответствующий документ. Им может быть паспорт, свидетельство, сертификат. Документ, подтверждающий гражданство, одновременно удостоверяет личность. При этом надо учитывать, что не все документы, удостоверяющие личность, свидетельствуют о принадлежности лица к гражданству. Выделяют документы, прямо или косвенно удостоверяющие личность (свидетельство о рождении, военный, профсоюзный билет, удостоверение личности, водительское удостоверение). Таким образом, связь фактической и формальной стороны гражданства проявляется в том, что при применении принципа реальной связи следует учитывать следующее обстоятельство: существует презумпцию юридической действительности акта предоставления гражданства. Иностранное государство должно признавать за лицом принадлежность к другому государству, принимая во внимание юридическую сторону вопроса. Проще говоря, для подтверждения гражданства необходимым условием является предоставление юридического (формального) доказательства – паспорта или иного заменяющего документа.


На наш взгляд, наиболее удачным будет определение гражданства через правовое положение индивида. Тем самым подчеркивается длящийся и устойчивый характер отношений, связанных с гражданством. Ведь гражданство выражается главным образом именно в публичных правах и обязанностях индивида, т.е. обозначает его в первую очередь как участника политических отношений. Из этого можно дать определение гражданства как правового состояния индивида в отношении к конкретному государству, выражающееся в устойчивой совокупности длящихся взаимных прав и обязанностей, носящих публичный характер.

По своей природе правовой статус гражданина включает больший объем прав и обязанностей, чем правовой статус физического лица или человека. Однако во многих случаях наличие гражданства не является определяющим признаком для субъекта права. Иными словами, законодатель лишь в отдельных случаях предусматривает те или иные юридические возможности или обязанности исключительно для граждан Российской Федерации. Это правило закреплено на конституционном уровне: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч.3 ст. 62 Конституции РФ). Из этого следует, что само по себе упоминание гражданина как носителя прав и обязанностей в конкретном нормативном акте еще не означает. Что ими не обдают иностранные граждане и лица без гражданства.

Вопросы правового положения иностранных физических лиц и лиц без гражданства в настоящее время регулируются как в международном праве, так и во внутреннем (национальном), федеральным законом РФ «О гражданстве РФ» и федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 21 июня 2002 г.

Термин «иностранец» в широком значении – это все те лица, которые не являются гражданами государства пребывания, а в узком лица, находящиеся на территории страны, но имеющие гражданство другого государства. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 21 июня 2002 г. в ст. 2 определил понятие иностранного гражданина аналогично ст. 3 Федерального закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г.: «иностранный гражданин, физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства».


Наличие гражданства (подданства) того или иного государства является нормальным состоянием для человека, большинство людей имеют гражданство (подданство) конкретного государства. Однако это не означает, что отсутствие гражданства, т.е. состояние безгражданства, является редким исключением. Более того, имеет распространение не только указанное правовое состояние, но и многогражданство, т.е. особое состояние лица, при котором оно одновременно обладает гражданством более чем одного государства.

Предусмотренная ст. 62 Конституции РФ возможность лица иметь наряду с российским гражданством иностранное гражданство, т.е. обладать двойным гражданством нашла свое отражение в п.2 ст. 1195 части третьей ГК РФ и ст.ст. 3, 6 ФЗ «О гражданстве в Российской Федерации». Двойным гражданством признается наличие у гражданина Российской Федерации «подданства) иностранного государства.

Основополагающий принцип отношения РФ к иностранным лицам и лицам без гражданства заключается в общем равноправии с гражданами России, они пользуются правоспособностью и дееспособностью наравне с российскими гражданами, т.е. им предоставляется национальный режим. В отечественном законодательстве указанный принцип был в наиболее общем виде сформулирован в ст. 62 Конституции РФ, а статьи 1196 ГК РФ и 4 Закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» существенно расширили сферу действия этого принципа, распространив его также на лиц без гражданства (п. 2 ст. 2).

Эти лица имеют те же права и несут такие же обязанности, что и граждане данного государства, за определенными изъятиями, которые не представляют собой какой-то дискриминации по отношению к иностранцам и лицам без гражданства, а обусловлены интересами государства и осуществлением в нем государственной власти, что может быть доверено, по общему правилу, лишь своим гражданам11.

Земельный кодекс РФ 2001 разрешил иностранцам иметь землю в частной собственности под промышленными объектами, но не разрешил ее для земель сельскохозяйственного назначения. Ст. 81 главы IV «Земли сельскохозяйственного назначения» упоминает только граждан, которым предоставляются земельные участники из земель сельскохозяйственного назначения для целей, указанных в вышеназванной норме.


Статья 5 ФЗ РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество сделок с ним» указывает что участниками отношений, возникающих при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, являются собственники недвижимого имущества и обладатели иных подлежащих государственной регистрации прав на него, и среди них закон выделяет иностранных граждан, лиц без гражданства, а также иностранных юридических лиц.

Статья 14 ФЗ РФ «Об оружии» вводит ряд условий, соблюдение которых необходимо для приобретения иностранными гражданами оружия.

Конституция РФ вслед за Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.12 закрепила право каждого, кто законно находится на территории РФ, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы РФ, но только граждане РФ имеют право беспрепятственно возвращаться в РФ. Однако даже для российских граждан есть ограничения, которые могут быть распространены и на иностранцев. Так согласно ст. 8 Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», это право может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на территориях, где введены чрезвычайного или военного положение.

Предоставление национального режима иностранцам означает не только уравнение их с нашими гражданами в области гражданских прав ,Нои возложение на иностранцев как участников гражданских правоотношений обязанностей, вытекающих из правил нашего законодательства. Так согласно ст. 1065 ГК РФ, из факта причинения вреда личности или имуществу гражданина возникает обязательство по возмещению вреда. Моральный вред возмещается согласно стст. 1099-1101 ГК РФ. Такие обязательства возникают в случае причинения вреда иностранцами.

В основном правовое положение лиц без гражданства и иностранных граждан в России совпадает. Однако имеются и существенные отличия. Так Правительству РФ не предоставлено право устанавливать «ответные ограничения» в отношении лиц без гражданства на том основании, что в государствах (гражданами которых они ранее являлись) имеются специальные ограничения гражданской правоспособности российских граждан.


Таким образом, правоспособность иностранных граждан и лиц без гражданства определяется распространением на них национального режима, т.е. предоставления им равных с гражданами Российской Федерации возможностей иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, за определенными изъятиями и ограничениями. Причем отдельные изъятия могут устанавливаться только федеральными законами, но не актами органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами субъектов РФ. Несмотря на то, что гражданство лица непосредственным образом влияет на объем правоспособности, закон не связывает момент возникновения или прекращения правоспособности с гражданством.

Гражданству как общему правоотношению, присущи самый высокий уровень обобщения и наиболее абстрактная форма взаимодействия субъектов, их взаимоположение, ответственность друг перед другом13.

Следуя предложенной И.М.Степановым разноуровневой классификации политических отношений, гражданство также можно определить как политическое отношение первого уровня, представляющее соответствующий принцип организации социального механизма в целостную общественно политическую систему14.

От общего правоотношения гражданства следует отличать конкретные правоотношения по поводу гражданства, т.е. его приобретения, утраты, выбора и т.д., в которых гражданство выступает самостоятельной социально политической ценностью.

Реализованное конкретное субъективное право на гражданство трансформируется в иное качество – в правовое состояние гражданства (как длящееся общее правоотношение гражданства). У большей части населения государства состояние гражданства возникает порождению, когда факт приобретения гражданства совпадает с фактом рождения. В этом случае правоотношение гражданства возникает непосредственно в общей форме.

При приобретении гражданства путем волеизъявления, а также при выходе из гражданства, в первом случае правоотношение гражданства перерастает из формы конкретного правоотношения в общее, во втором – из общего в конкретное и перетекает в состояние безгражданства. В фазе общего правоотношения состояние гражданства обогащается устанавливаемыми государством соответствующими правами, свободами и обязанностями.


Гражданство – это отношение (связь) между индивидом и государством, основанное на взаимности прав и обязанностей лица и государства, которые придают лицу особый статус. В литературе встречается мнение, согласно которому гражданство является лишь условием, предпосылкой наделения лица правами и обязанностями. Как правило, сторонники такого подхода сравнивают гражданство с полом и возрастом и, опираясь на это, рассматривают его как длящийся юридический факт, состояние и основу правоспособности вообще15.

Гражданство указывает на специфичность правового статуса человека в государстве. Можно попытаться определить сущность гражданства как конституционного порядка, обеспечивающего участие определенной категории лиц в жизни государства. Но его содержание включает в себя всю совокупность взаимных прав и обязанностей между физическим лицом и его страной, а не только те, которые отличают статус гражданина от других категорий лиц.

Единство прав, свобод и обязанностей, характеризующее правовой статус личности в современном обществе, распространяется равно как на граждан, так и на иностранцев. Его установление и необходимость соблюдения всеми вполне естественны. При этом недостаточно просто провозгласить права и обязанности в законодательстве, они должны обязательно соответствовать реальности и гарантированности.

Содержание гражданства как отношения характеризуется единством и целостностью прав и обязанностей. Как отмечается в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», гражданство основывается на взаимности прав и обязанностей гражданина и РФ. Однако нельзя говорить о том, что если содержание гражданства устойчиво, значит оно неизменно. Объем содержания гражданства не един для всех. Он зависит от государств, его определяющих, и отражает особенности политического и социально-культурного уклада народа.

Государство призвано гарантировать и защищать права и свободы своих граждан. Большинство прав, свобод и обязанностей наравне с российскими гражданами распространяется в России и на иностранных граждан, лиц без гражданства. Однако последние не обладают целым рядом прав, на них не возлагаются некоторые обязанности, связанные с обязательной принадлежностью к российском гражданству. Это касается, например, права избирать и быть избранными, участвовать в референдумах, других формах управления делами государства, права на государственную службу, обязанности защиты Отечества и несения военной службы. Правда Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусматривает возможность наделения иностранцев частью избирательных прав. Иностранные граждане в РФ не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и референдумах субъектов РФ. Между тем, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (ст. 12).


Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 г. существенно отличается от действовавшего с 1991 Закона с аналогичным названием. В частности, если раньше гражданство России можно было получить в упрощенном порядке (и это было справедливо в первые годы после развала СССР), то теперь условия приобретения гражданства Российской, Федерации стали более жесткими, получение гражданства связывается с рядом требований. Отражая преемственность основных положений института гражданства, Закон о гражданстве Российской Федерации с большей четкостью и конструктивностью регламентирует вопросы гражданства, обеспечивает приведение законодательства о гражданстве в соответствии с положениями Конституции РФ, с международными стандартами и требованиями. В целом Закон о гражданстве строиться на концептуально иной основе и ознаменовывает возвращение к принципам регулирования «классического» национального гражданства. Благодаря этому государство обеспечивает качество своих граждан, вырастает престиж российского гражданства.

Однако, как показала практика реализации Закона о гражданстве, законодательство о гражданстве Российской Федерации далеко от совершенства, а требования нового Закона оказались чрезмерно суровы к бывшим согражданам. К проблемам соблюдения и восстановление прав соотечественников, беженцев и лиц, ищущих убежище в России, непосредственно связанными с реализацией их права на регистрацию по месту пребывания и жительства, прибавились проблемы с приобретением гражданства Российской Федерации, которые необходимо безотлагательно решать, в том числе в контексте совершенствования правоприменительной практики. Таким образом,

  1. Механизм реализации права на гражданство состоит из комплекса мер по соблюдению, исполнению и применению ими как субъектами права, предписаний правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу правовой связи лица и государства в виде гражданства, определению границ субъективного права граждан, правового положения субъектов исследуемых правоотношений, блока регулятивных и охранительных правовых средств различного уровня, при помощи которых объективное и субъективное право претворяются в жизнь, воплощаются в фактическом поведении субъектов.


  2. Связь между физическим лицом и государством специфическая, так как выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Обладание гражданством влечет за собой, во-первых, постоянное и полное нахождение лица под воздействием суверенной государственной власти, а во-вторых, наделение его всей полнотой прав и обязанностей, в том числе важнейших – политических.

  3. Каждое лицо независимо от того, является ли оно гражданином данного государства, иностранцем или лицом без гражданства, находясь на территории этого государства, попадает под воздействие этой суверенной власти, что означает наличие определенной юридической связи с данным государством. Правовое положение иностранца определяется не только правовой связью со своим государством, но и с собственным законодательством государства пребывания. Гражданство можно рассматривать как связующее звено между суверенитетом и свободой человека.

  4. Наиболее важным правовым последствием, вытекающим из факта обладания гражданством, является конституционная возможность участия гражданина в осуществлении государственной власти. Гражданин вправе влиять на ее осуществление, а также принимать непосредственное участие (избирать и быть избранным во все органы власти данного государства.

  5. Содержание гражданства в конституционно-правовом смысле составляет совокупность взаимных прав и обязанностей субъектов этой двусторонней связи: гражданина и государства. Каждый обладает правами и обязанностями в отношении другого. Каждому конкретному праву гражданина соответствует обязанность государства гарантировать его осуществление, и каждой конкретной обязанности гражданина соответствует конкретное право государства требовать ее исполнения последним.




1 Лукашева Е.А. Права человека. М.: НОРМА. 2004. С. 305-378.

2 Хованская А.В. Достоинство человека: международный опыт правового понимания // Государство и право. 2002. № 3. С. 48-55


3 Лазарев В.В. Реализация законодательной воли. Учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1994. С. 396

4 Явич Л.С. Общая теория права / Под ред. Королев А.И. – Л.: Изд-во Ленингр. Ун-та, 1976.

5 Кожевников С.Н. Реализация права, юридическое толкование, законность. – Н. Новгород, 2002. С. 8.

6 Там же. С. 33-34.

7 Кишкин С.С. Советское гражданство. М., 1925. С. 4

8 Фарбер И.Е. Права человека, гражданина и лица в социалистическом обществе//Правоведение. 1967. № 1. С. 44. Мальцев Г.В. Проблема личности в советской юридической науке//Советское государство и право. 1968. № 4. С. 35

9 Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства. М., 1968. Тункин Г.И. Закон о гражданстве СССР//Советское государство и право. 1979. № 7. С. 22.

10 Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Государственная идентичность как элемент правового статуса личности // Государство и право, 2000. № 5. С. 5

11 Правовой статус иностранных граждан и юридических лиц в РФ. М., 1995. С. 8.

12 Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

13 Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 101.

14 Степанов И.М. Конституция и политика. М., 1984. С. 35-36.

15 Гессен В.М. Подданство, его установление и прекращение. Т. 1. 1909. С. 4-5, 127-130.