litceysel.ru
добавить свой файл
1 2 3
Актуальные проблемы Европы”.-2010.-№3.-C.63-99.



Пределы «стратегического партнерства»

ЕС и НАТО


Н.Ю. Тузовская


Аннотация. В статье рассматривают­ся основные аспекты взаимоотношений ЕС и НАТО. Дается критический анализ юридической основы сотрудничества двух организаций, обращается внимание на особенности институционального взаимодействия. В качестве примера реализации заявленного уровня «стратегического партнерства» анализируется опыт подготовки и проведения операции ЕС «Алтея» в Боснии и Герцеговине.


Abstract. The article covers major aspects of the EU- NATO relations. The author analyses the legal basis of cooperation, dwells on particularities of the institution level of relations and looks at the example of practical interaction between NATO and the EU. The EU operation Althea in Bosnia is examined as a case study of planning and carrying out a declared «strategic partnership».


Ключевые слова: сотрудничество НАТО - ЕС, согла­шение «Берлин-плюс», стратегическое партнерство ЕС - НАТО, операция «Алтея», Босния и Герцеговина.


Keywords: NATO-EU cooperation, Berlin plus agreement, EU- NATO strategic partnership, operation «Althea», Bosnia and Herzegovina.


Европейский союз (EC) и Организация Североатлантического договора (НАТО) сразу после окончания «холодной войны» выступили активными участниками процесса трансформа­ции европейской системы безопасности. Более того, отвечая на изменения внешней среды и новые реалии постбиполярной Европы, обе организации существенно влияли на формирование политиче­ской повестки дня.

В то же время изменения, происходящие с начала 1990-х го­дов в самих НАТО и ЕС, развиваются частично в сходном направ­лении. Североатлантический альянс, сохраняя свою традиционную задачу коллективной обороны, выстраивает новые функции кри­зисного реагирования и борьбы с международным терроризмом. Европейский союз также развивает функции кризисного реагиро­вания. При этом с подписанием в 1997 г. Амстердамского договора о Европейском союзе и принятии решения об интеграции Запад­ноевропейского союза (ЗЕС) в ЕС компетенции последнего были распространены на (Общую) Европейскую политику безопасности и обороны (ЕПБО), трансформированную с вступлением в силу Лиссабонского договора в декабре 2009 г. в Общую политику безо­пасности и обороны (ОПБО).


В этой связи возникает ряд вопросов: какое соотношение НАТО и ЕС устанавливается на евроатлантическом пространстве, учитывая перекрестное членство в них большинства государств- членов? Насколько возможно распределение обязанностей и ролей между ЕС и НАТО или конкуренция между ними будет принимать острые формы? Как будут обеспечиваться взаимодополняемость и взаимодействие двух институциональных опор евроатлантического пространства в рамках противоречивых трансатлантических от­ношений?


Основы сотрудничества:

соглашения «Берлин-плюс»


На сегодняшний день отношения между Евросоюзом и Аль­янсом характеризуются термином «стратегическое партнерство». В контексте взаимодействия двух организаций этот термин впер­вые прозвучал в 2002 г., когда была подписана так называемая Дек­ларация ЕС и НАТО по ЕПБО. Чуть позже, в марте 2003 г., стороны согласовали пакет соглашений «Берлин-плюс». В них определялись основные параметры взаимодействия «партнеров» и формы досту­па ЕС, обладавшего на тот момент гораздо меньшим потенциалом кризисного реагирования, к военному потенциалу НАТО.

В европейской и американской прессе (The New York Times, Agence France Presse), равно как и в экспертной среде, положитель­но восприняли факт подписания соглашений, назвав их «жизненно необходимыми» [Howorth, р. 185]. Однако насколько был оправдан подобный энтузиазм? Сам текст соглашений «Берлин-плюс» сего­дня сохраняет гриф секретности, хотя из открытых источников можно составить представление об основных параметрах взаимо­действия НАТО и ЕС.

В целом соглашения 2003 г. построены на следующих прин­ципах: презумпция доступа ЕС к потенциалу НАТО; доступ к сред­ствам планирования НАТО в случае, если ЕС проводит операцию с использованием натовского потенциала; доступ к системе коман­дования НАТО для операций ЕС и соглашение о том, что общее руководство операцией будет возложено на заместителя Верховно­го главнокомандующего объединенных сил Альянса в Европе (D-SACEUR); соглашение о передаче, мониторинге, возвращении и отзыве предоставляемых средств и соглашение о консультациях в случае проведения операций ЕС с использованием потенциала НАТО.


В общих чертах речь идет о технических аспектах сотрудни­чества, которые подготовлены весьма основательно, но в политиче­ском плане новые соглашения имели ряд существенных ограничений. Во-первых, как отмечали некоторые эксперты, соглашения не получили статуса договора, а основаны на политической деклара­ции НАТО и ЕС, т.е. с юридической точки зрения они необязательны для исполнения [Cooperation in the operational area between EU and NATO, p. 3]. Во-вторых, главным ограничением остается тот факт, что все договоренности в рамках «Берлин-плюс» являются ad hoc. Решения о доступе к потенциалу НАТО принимаются на осно­ве каждого конкретного случая и не становятся прецедентами. То есть «презумпция доступа» к потенциалу НАТО не гарантирована, а зависит от политической воли всех государств - членов обеих ор­ганизаций и их согласия.

Кроме того, открыт вопрос о так называемом «праве первого решения»: какая из организаций в случае возникновения кризиса будет первой на него реагировать. США и Турция по сей день продолжают отстаивать принцип натоцентризма. Франция заявляет о своем принципиальном несогласии с таким подходом, в то время как некоторые из европейских союзников полагают, что вопрос в принципе неуместен, поскольку решение о проведении операции как таковое будет первоначально приниматься на уровне нацио­нальных государств, а вопрос о том, через какую организацию его реализовывать, отступает на второй план.

Кроме того, по крайней мере из открытых источников, до конца неясно, о каких именно средствах НАТО и какой информа­ции шла речь. Предусматривали ли договоренности возможность доступа союзников к военному потенциалу и информации США или речь шла только о коллективных средствах Альянса? Согласно официальной позиции Вашингтона, «Берлин-плюс» может исполь­зоваться только как «пакетное соглашение», которое касается ис­ключительно коллективных средств Альянса, что, соответственно, дает возможность НАТО контролировать ход операции. Однако далеко не все в Европе разделяли такой подход.


Наконец, также не определен сценарий, при котором в слу­чае кризиса стороны конфликта обратятся за помощью сразу к обеим организациям. Как в таком случае будут выстраиваться их отношения и будет ли это означать автоматическое дублирование их усилий? Фактически же соглашения «Берлин-плюс» фиксирова­ли «натоцентричную» модель развития отношений двух организа­ций, которая закрепляла доминирование Альянса в процессе при­нятия решений, равно как и в возможностях проведения операций кризисного реагирования, при формальном признании за Евросоюзом права действовать самостоятельно.

В целом подписание соглашений НАТО - ЕС стало лишь час­тичным решением более широкого вопроса определения взаимо­действия двух организаций в контексте европейской безопасности. Заложенный на техническом уровне натоцентризм подразумевал, что доминирующей из двух организаций является НАТО, однако на официальном уровне подобное признание было невозможно. Именно поэтому соглашения допускали несколько трактовок, и именно поэтому они автоматически закладывали возможность вы­бора разных политических позиций, причем в первую очередь для стран Евросоюза. Необязательная в юридическом плане основа также усиливала неопределенность.

Более того, в плане практического взаимодействия соглаше­ния «Берлин-плюс» никак не решали проблемы возможного распределения обязанностей между НАТО и ЕС. Само по себе распре­деление обязанностей, безусловно, не лишено политического под­текста и подводит к вопросу об иерархии и политическом весе ор­ганизаций. Однако данный вопрос обходился стороной, поскольку в таком случае согласие о разделе полномочий неизбежно стало бы политическим признанием ограниченности своего влияния, воз­можностей и потенциальных действий, будь то со стороны ЕС или со стороны НАТО. В более проигрышной ситуации из-за более ог­раниченных возможностей на тот момент оказался бы Европейский союз. По образному сравнению Фр. Эйсбура, ЕС пришлось бы при­знать, что НАТО сможет выбивать двери, а европейцы будут подме­тать после этого осколки [European defence: making it work, p. 86].


Поскольку определить соотношение ролей между организа­циями на политическом уровне не удалось, потенциально взаимо­действие НАТО и ЕС на практике лишь усиливало бы вероятность дублирования функций и средств, и как следствие, конкуренцию между ними. На декларативном уровне обе организации заявляли и продолжают заявлять о недопустимости подобного развития со­бытий. Однако добиться этого на практике крайне сложно, тем бо­лее если учесть, что изначально в процессе институционального строительства ОПБО институты ЕС во многом воспроизводили институциональную структуру Альянса.


Институты в теории


Еще в начале процесса институционального строительства политики безопасности Евросоюза по решениям саммитов в Кёльне и Хельсинки в 1999 г. была заложена определенная двойственность. С одной стороны, военно-политическое развитие ЕС предполагало автономность принятия странами-членами всех решений, и имен­но это положение подчеркивалось в итоговых документах самми­тов. С другой стороны, в них указывалось, что потенциал кризис­ного реагирования ЕС «будет развиваться там, где НАТО как тако­вая не будет задействована». То есть принятая формула изначально подразумевала связку с Альянсом.

При анализе структуры и иерархии военно-политических органов ЕС - Комитета по политике и безопасности (КПБ), Военно­го комитета, Военного штаба - можно говорить о том, что государ­ства-члены пошли по пути наименьшего сопротивления, скопиро­вав институты НАТО. Действительно, Комитет по политике и безопасности ЕС (КПБ) аналогичен Североатлантическому совету Альянса, Военный комитет Евросоюза - Военному комитету НАТО, а Военный штаб, за рядом исключений, во многом напоминает штаб в Монсе.

Продиктован такой выбор европейцев был, в первую оче­редь, соображениями прагматического характера: экономией вре­мени, средств и необходимостью в короткие сроки иметь в своем распоряжении действующие механизмы принятия решений в во­енно-политической сфере. Как заметил бывший заместитель ди­ректора Центра исследования в области безопасности и диплома­тии Университета Бирмингема Трем Мессерви-Уайтинг, который в конце 1990-х годов возглавлял штаб Западноевропейского союза (ЗЕС), а с 2000 г. - группу военных экспертов при Совете ЕС, копи­рование институтов Североатлантического альянса происходило сознательно, в силу того что «существовавшие институты НАТО уже доказали свою эффективность», и «никто не собирался изобре­тать велосипед»1.


Даже на межорганизационном уровне основной механизм формирования отношений НАТО-ЕС - это совместные сессии Се­вероатлантического совета и КПБ ЕС на уровне постоянных пред­ставителей при двух организациях, а функции этих институтов в рамках каждой из организаций во многом аналогичны. Более того, работа реализуется за счет прямого дублирования должностей. Формат таких встреч предполагает, что представители стран- членов обеих организаций сидят по разные стороны стола и пред­ставляют позицию своих же государств с обеих сторон. То есть, к примеру, постоянный представитель Великобритании при НАТО беседовал с послом Великобритании на уровне Комитета по поли­тике и безопасности, постоянный представитель Германии при НАТО - со своим коллегой из ЕС и т.д.2 Фактически это означает формальное признание принципа дублирования не только стра­нами, которые являются членами обеих организаций, но и США, которые согласились на подобный формат сотрудничества.

Нельзя не учесть, что само по себе дублирование функций изначально заложено в рамках и Альянса, и Европейского союза, поскольку обе организации включают национальные вооруженные силы стран-участниц и национальные структуры управления и командования. Именно это обстоятельство, по крайне мере в слу­чае с НАТО, позволяло развивать потенциал организации в целом. Более того, в тех сферах, где, по мнению экспертов и военных, в частности бывшего начальника Генерального штаба Франции Ж.-П. Кельша, существует дефицит средств, дублирование оказы­вается «полезным» [Kelche, р. 34]. Такими областями, к примеру, являются авиатранспорт, сбор информации, разведка, беспилот­ные самолеты со сверхзвуковыми ракетами автоматического наве­дения. Однако наличие технических средств у союзников само по себе еще не означает, что доступ к ним всех остальных членов Аль­янса становится автоматическим.

На практике вопрос о дублировании институтов двух орга­низаций выводит на две основные проблемы: распределения адми­нистративных ресурсов и политического выбора государствами - членами формата будущих действий. Действительно, станут ли европейские союзники при наличии собственных механизмов принятия решений, организации и проведения операций кризис­ного реагирования обращаться за помощью к НАТО?


Тем не менее при создании военно-политических институтов Евросоюза были скопированы далеко не все институты Альянса. Созданные в первоначальном виде институциональные механизмы ЕС оказывались a priori зависимы от НАТО в том, что касается планирования и проведения военных операций. В системе ЕС не было заложено функций планирования операций, а присутствовало лишь стратегическое планирование. У Европейского союза отсут­ствовала также интегрированная система командования, что фак­тически лишало его возможности самостоятельно спланировать и провести конкретную операцию кризисного реагирования.

Ограниченность институциональной структуры ЕС со всей очевидностью продемонстрировала подготовка в 2002-2003 гг. пер­вой военной операции кризисного реагирования ЕС «Конкордия» в Македонии, которая стартовала 31 марта 2003 г. Все основные элементы планирования на тот момент осуществлялись в НАТО и лишь затем они передавались в Военный комитет и КПБ ЕС для одобрения, а позже и в Совет ЕС для окончательного утверждения [Bulletin quotidien, № 8413, p. 6].

Со своей стороны Франция, которая не входила в военные структуры Альянса, но выступала в качестве одного из основных участников операции, оказалась лишена возможности влиять на процесс планирования. Именно поэтому Париж стал еще более активно отстаивать развитие автономных военных структур ЕС и выступил как один из инициаторов так называемой «Инициативы четырех» и встречи представителей Франции, Германии, Бельгии и Люксембурга в пригороде Брюсселя Тервюрене 23 апреля 2003 г.

После длительных переговоров, в которые позже активно включился Лондон, и возражений со стороны Вашингтона на сам­мите в Брюсселе в декабре 2003 г. было принято компромиссное решение создать так называемый Центр операций. Он должен был начать работу не позднее 1 января 2006 г.1, а в декабре 2004 г. офи­циально было закреплено решение о создании в рамках Военного штаба ЕС Группы военно-гражданского планирования [Council of the European Union. Presidency Report on ESDP, 14.12.2004, para 25].


Тогда же, в конце 2003 г., пять государств - членов Евросоюза заявили, что их национальные Генеральные штабы могут в случае необходимости использоваться для операций ЕС, становясь таким образом, согласно терминологии ЕС, «главными штабами» (Parent HQ) по отношению к Военному штабу Евросоюза. Франция пре­доставляла Центр планирования и проведения операций в Монвалерьене, Великобритания - Штаб в Нортвуде, Германия - Команд­ный центр в Потсдаме, Италия - штаб под Римом и Греция - штаб в Лариссе для проведения операций на море. В случае подготовки и проведения операций в эти штабы командируются офицеры других стран - участниц миссий, тем самым национальные штабы становятся «многонациональными».

Для развития европейского потенциала в мае 2005 г. был со­гласован ряд мер, организующих работу самого Военного штаба, с целью сделать ее более эффективной и увеличить потенциал быст­рого реагирования этой структуры. При этом в случае планирова­ния автономной операции кризисного реагирования штаб должен сформировать Центр операций, в котором могут работать более 80 военных и гражданских экспертов уже пять дней спустя после принятия соответствующего решения Советом ЕС. Предполагается, что проведение операции можно будет осуществлять не позднее, чем через две недели от момента начала ее планирования1.

Однако с самого начала государства Евросоюза закладывали существенные ограничения в работу Военного штаба. Он не дейст­вовал на постоянной основе и мог начать работу только при соответствующем решении Совета ЕС, что затягивало и сам механизм его активизации, и как следствие - реакцию ЕС на тот или иной кризис. Более того, вставал вопрос о наличии необходимого числа военных и дипломатов для работы в новых структурах ЕС. Для нейтральных стран, в частности Австрии и Швеции, речь шла об отправке в Брюссель теперь уже не только дипломатов, но и офи­церов, а для государств - членов НАТО - о перераспределении ре­сурсов министерств обороны и иностранных дел. При этом зало­женный в структуре Евросоюза принцип дублирования одновре­менно и усложнял, и упрощал задачу. С одной стороны, страны должны были тратить дополнительные ресурсы, однако фактиче­ски для дипломатов и военных это означало возможность продви­нуться по карьерной лестнице и получить новый опыт.


Так или иначе у ЕС появлялась возможность проводить не­большие автономные операции, аналогичные миссии «Артемис» в Конго 2003 г. В то же время НАТО сохраняла контроль в случае масштабных операций с выполнением военных задач высокой сте­пени сложности. Более того, на практике закреплялось разделение труда между организациями: Евросоюз мог заниматься небольши­ми по масштабу и интенсивности военных действий операциями, в то время как более крупные операции попадали в компетенцию НАТО.

Наличие формальной возможности организации и проведе­ния самостоятельной операции в политическом плане позволяло ЕС сохранить имидж самостоятельной организации, пользоваться политической автономией и надеяться при наличии необходимых усилий и политической воли добиться фактической автономии. При этом если речь шла о проведении операций меньшего мас­штаба, требующих выполнения менее сложных с военной точки зрения задач, подобная схема давала возможность Евросоюзу про­водить миссии самостоятельно, исходя из готовности и наличия ресурсов у государств-членов.

Нельзя не отметить, что согласованная в 2003-2004 гг. струк­тура предусматривала наличие принципиально нового инстру­мента - специальную группу, которая занималась как военными, так и гражданскими аспектами операций кризисного реагирова­ния. Именно этот элемент потенциально делал ЕС уникальной ор­ганизацией, имеющей механизм планирования комплексных опе­раций с включением элементов гражданского кризисного реагиро­вания.

Показательно, что до последнего времени Альянс не обладал встроенным в систему планирования механизмом гражданского кризисного реагирования. Существовавший в его структуре эле­мент гражданского планирования на случай чрезвычайных ситуа­ций и стихийных бедствий (Civil emergency planning activities) ра­ботал как вспомогательная часть в проведении военных операций [NATO Handbook, p. 197]. Однако на основе опыта операций на Балканах и операции Международных сил содействия безопасно­сти в Афганистане (МССБ) на саммите НАТО в апреле 2008 г. в Бу­харесте был согласован План действий, направленный на развитие так называемого «всеобъемлющего» подхода, основанного на соче­тании гражданских и военных компонент кризисного реагирова­ния [NATO Comprehensive approach. 03.04.2008].

Для адаптации НАТО к меняющейся международной среде подобное направление трансформации представляется весьма многообещающим. Но фактически оно лишь усиливает существующее институциональное дублирование с ЕС и обостряет вопрос о распределении ролей и ресурсов.



следующая страница >>