litceysel.ru
добавить свой файл
1 2 3
Становление права устойчивого развития


А.Д. Урсул, акад. АН Молдавии

Согласно решениям Всемирного саммита по устойчивому развитию, состоявшегося в 2002 г. в Йоханнесбурге, с 2005 г. начинается переход мирового сообщества к устойчивому развитию1. Такой переход возможен только в том случае, если он обретет международно-глобальный характер, ибо переход к устойчивому развитию в принципе невозможен в одной отдельно взятой стране либо какой-то их группе. Глобальный характер перехода к новой цивилизационной парадигме требует формирования новых международных отношений, которые руководствовались бы новыми нормами и принципами, составляющими новую систему (форму) права – право устойчивого развития. Именно глобальный характер устойчивого развития свидетельствует о приоритетности международно-правового регулирования по сравнению с регулированием национального (государственного) права (хотя приоритет международного права признается и в модели неустойчивого развития). Эта достаточно очевидная особенность права устойчивого развития проявляется в том, что основные рекомендательные акты, составляющие в настоящее время концептуально-ориентационную основу права устойчивого развития, были приняты в рамках ООН на ее различных форумах. Каждая страна, в соответствии с Планом выполнения решений этого саммита, должна на национальном уровне «содействовать достижению устойчивого развития …посредством, в частности, принятия и обеспечения соблюдения четких и эффективных законов в поддержку устойчивого развития»2, а также осуществить другие меры по укреплению институциональной базы устойчивого развития.

В связи с указанными решениями Всемирного саммита представляется исключительно актуальным исследование правовых аспектов перехода к устойчивому развитию, причем в более широком плане, чем это обычно делалось в рамках экологического права3. В ходе работы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации над законопроектами по проблемам устойчивого развития была сформулирована идея о выделении новой отрасли юридической науки и правовой деятельности - права устойчивого развития. Ниже рассмотрим некоторые проблемы, связанные с реализацией этой идеи.


1. О понятии устойчивого развития

Понятие устойчивого развития восходит к Декларации первой Конференции ООН по окружающей среде (Стокгольм, 1972) и работам Римского клуба 70-80-х годов, установившим прочную связь между проблемами окружающей среды, с одной стороны, и экономическим и социальным развитием государств, с другой стороны. Рассматриваемое понятие объединяет два признака: антропоцентрический и биосфероцентрический. Первый признак отражает возможности выживания человечества в будущем, его способность к собственному управляемому развитию. Второй же признак характеризует возможности сохранения биосферы как естественной основы жизни на земле. Суть устойчивого развития как раз и заключается в обеспечении развития цивилизации на основе сохранении биосферы как необходимого условия его безопасности. Решение этой задачи осуществимо лишь в том случае, если основные виды деятельности человека уже в настоящее время будут рационализированы с позиции их адаптации к природной среде.

Исторически известны два способа взаимосвязи природы и общества. При первом из них (так называемом коэволюционно-собирательском способе) охотничье–собирательское хозяйство не оказывало сколь-нибудь заметного отрицательного воздействия на окружающую среду. В результате неолитической революции коэволюционно-собирательский способ около 10-12 тысяч лет тому назад сменился производственно- некоэволюционным способом, сочетающим экономический рост с разрушением окружающей природной среды. Именно этот способ впервые в истории человечества привел к появлению глобальных проблем, угрожающих омницидом.

Оба названных выше способа взаимодействия природы и общества формировались стихийно. И каждый из них обеспечивал выживание и развитие человечества на определенный отрезок времени: первый – на миллионы лет, а второй - всего на тысячи лет. Необходимость в новом способе взаимодействия природы и общества, и при том – не стихийного, а глобально управляемого, обусловлена особенностями современных технологий природопользования и охраны окружающей среды. Важно вновь вернуться к коэволюционным отношениям природы и общества, обеспечивающим сохранение биосферы в целом и выживание человечества1. Модель устойчивого развития и направлена на такое удовлетворение потребностей и интересов людей, которое не наносит ущерба ни нынешнему, ни грядущим поколениям.


Понятие устойчивого развития рассматривается в современной литературе в узком и широком смыслах. В узком смысле внимание акцентируется преимущественно на оптимизации деятельности по отношению к биосфере. В этом случае речь идет, например, об учете социально-экономических последствий производственно-хозяйственных решений, о выборе оптимальной стратегии деятельности в биосфере и т.д. В широком смысле устойчивое развитие трактуется как процесс, обозначающий новый тип существования и развития мировой цивилизации, основанный на радикальных изменениях исторически сложившихся ориентиров во всех, практически, параметрах бытия: экономических, социальных, экологических, культурологических и др. При таком понимании устойчивого развития речь идет об оптимальном управлении не только природно-ресурсным потенциалом, но и всей социо-культурной сферой1 (экономикой, культурой, государственно-правовыми институтами и т.д.).

Переход к устойчивому развитию невозможен без использования государственно-правовых институтов, которые при этом сами должны претерпеть существенные изменения. Императивы устойчивого развития требуют новых форм правосознания, новых правовых норм, новой системы управления. Индивидуальное, групповое, общественное правосознание должны отойти от стандартов узко-национального эгоизма. Большинство людей не осознает, что при существующих методах хозяйствования и построения межгосударственных отношений их потомков ожидает экологическая катастрофа, предотвратить которую невозможно иначе, чем объединенными усилиями всего человечества. Объединение таких усилий требует новой концепции государственной власти и государственного суверенитета, которая выходит за пределы классовых интересов и в ряде случаев даже собственно государственных интересов. Из основных форм властных отношений на первый план во всем мире выходят ныне наиболее разумные формы демократии, особенно ненасильственно-консенсусные.

Смысл перехода к устойчивому развитию, таким образом, состоит в существенном уменьшении негативных явлений, угрожающих цивилизации. Причем такой переход неизбежно влечет за собой необходимость повышения качества жизни, прежде всего в бедных странах, совершенствования форм демократии. Важно отметить также, что в модели устойчивого развития безопасность личности, общества и государства обеспечивается не через противодействие возникающим угрозам, а путем предотвращения возникновения самих угроз.


2. «Мягкое право» устойчивого развития: международный ракурс и функции

В отличие от нормообразования на основе обычаев (обычной нормы) как сложившейся практики поведения людей, которая складывается длительное время, в процессе «всеобщих», единообразных и повторяющихся действий субъектов права, право устойчивого развития не может формироваться на этой основе. Уже в модели неустойчивого развития становление обычных норм не успевало за потребностями правового регулирования и поэтому на смену кодификационной деятельности пришло формулирование новых правил поведения, которые не установились в качестве обычая, т.е. речь идет о прогрессивном действии права, в частности становлении норм в области охраны окружающей среды. Особое значение приобретают рекомендательные акты, к которым относятся декларации, резолюции, заявления, доктрины, концепции, планы, программы, особенно в международном праве (что относят к так называемому «мягкому праву»). Примером может служить Декларация тысячелетия, принятая ООН в 2005 г., в которой предложено восемь целей, являющихся по сути дела важнейшими задачами перехода цивилизации к устойчивому развитию. К такого рода декларациям относятся и декларации, принятые на Стокгольмской конференции ООН по окружающей среде 1972 г., на ЮНСЕД и ВСУР, резолюция Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Рио+S» и т.д. Упомянутые и другие рекомендательные акты способствуют выявлению норм международного права, предваряют формирование обычных и договорных норм и играют важную роль в формировании общих принципов и концептуального аппарата права устойчивого развития. Как показывает практика нормотворчества, так или иначе основные идеи и положения рекомендательных актов как производных источников международного права (особенно предложенных на форумах ООН) находят свое дальнейшее воплощение в принятых законах и международных конвенциях.

Право устойчивого развития будет формироваться в основном как реакция на предварительные рекомендательные акты, принимаемые на форумах ООН и других аналогичных международных совещаниях, где заранее достигаются в ходе согласительных процедур и предложений правила дальнейших действий субъектов мирового сообщества. Согласительный характер международных рекомендательных актов предваряет заключение будущих двух- и многосторонних договоров, регулирующих поведение субъектов международно-правовых отношений, выключающих в себя соответствующие нормы. Эти рекомендательные акты выполняют также моделирующую функцию, формируя концептуальную установку в области перехода к устойчивому развитию на глобальном, региональном, национальном и местном уровнях.


Именно так были сформулированы официальные документы по переходу к устойчивому развитию во многих странах, которые взяли для себя в качестве образца–модели Рио-де-Жанейрскую декларацию по окружающей среде и развитию и особенно – Повестку дня на XXI век, адаптируя их содержание к своим странам.

Уже принятые национальные концепции, стратеги, программы и им подобные официальные прогнозные документы, а также принятые всеми странами ООН (179 – в Рио-де-Жанейро и 191 – в Йоханнесбурге) рекомендательные документы выполняют координирующую функцию, поскольку и в национальных рекомендательных актах отражаются уже согласованные на международном уровне общеприемлемые императивы и действия в тех или иных областях, признанных в качестве приоритетных при переходе к устойчивому развитию.

Координирующая функция принятых ООН рекомендательных актов, вполне естественно, дополняется ориентационно-объяснительной функцией, которая в случае заключения международных договоров или принятия национальных законов трансформируется в основную – регулирующую функцию права, устойчивого развития в созидании нашего общего будущего. Без этого будет невозможен согласованный переход к устойчивому развитию всех субъектов мирового сообщества и их составляющих (в случае союзов, федераций и т.д.).

Международные рекомендательные акты по устойчивому развитию, на наш взгляд, имеют также информационно-коммуникативную функцию для всех коллективных и индивидуальных субъектов, поскольку ознакомление с ними, а тем более их реализация означает получение новой информации и коммуникативных действий по формированию ноосферного сознания и миропонимания.

Формирующееся право устойчивого развития в отличие от ныне действующего права будет иметь опережающий характер, и тем самым будет выполнять упреждающе-прогностическую функцию. Ведь устойчивое развитие представляет собой нормативный прогноз, который может реализоваться лишь в случае создания и реализации права устойчивого развития, причем создание «устойчивого будущего» должно идти благодаря действиям современных поколений людей.


Если ранее, т.е. в модели неустойчивого развития формирование правовых норм, в особенности обычных норм, требовал продолжительного периода времени (до ста и более лет), то в праве устойчивого развития нормы должны носить императивно-опережающий характер. Это дает основание в известном смысле считать право устойчивого развития «опережающим правом» в отличие от ныне действующего международного и национально-государственного права, которое можно в этом ракурсе считать «отстающим правом».


3. Первые шаги права устойчивого развития

В том, что необходимы законы, в которых присутствуют идеи устойчивого развития, сейчас уже мало кто сомневается, хотя это не казалось очевидным еще десять лет тому назад1. Однако первые попытки законотворчества в этом направлении в России и других странах показывают, что они были преимущественно связаны с проблемами экологии и соответственно, с экологическим правом. Подобная "экологическая" тенденция в законодательстве об устойчивом развитии в какой-то мере была оправданной лишь на раннем этапе развития этого направления правовой деятельности, поскольку об устойчивом развитии впервые заговорили именно в связи с решением проблем экологии.

Экологическое право, как известно, существует всего лишь несколько десятилетий; его международно-глобальным стимулятором стала Стокгольмская конференция ООН по окружающей среде (1972). Следующая конференция ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, июнь 1992 -ЮНСЕД) жестко «связала» экологию и устойчивое развитие, что нашло отражение в ряде национальных нормативно-правовых актов, созданных на основе ее рекомендаций. Примером может служить "Закон об устойчивом развитии", принятый 22 февраля 1995 г. в Эстонии, в котором устойчивое развитие рассматривалось исключительно сквозь призму экологического видения будущего и фактически отождествлялось с "экологией». Названный закон устанавливал основы национальной стратегии устойчивого развития, но в основном в плане бережного использования окружающей природной среды и природных ресурсов. Это, по сути дела, был не закон об устойчивом развитии в его системном видении, а некое «продолжение» экологического права. Аналогом подобного закона в нашей стране стал Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.).


1 апреля 1996 г. Указом Президента Российской Федерации была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. В ней намечены задачи, направления и условия перехода к устойчивому развитию, изложены критерии принятия решений и показатели устойчивого развития. Концепция исходила из широкого понимания устойчивого развития и должна была стать стимулом для формирования соответствующей законодательно-правовой базы. И в этом отношении она уже сыграла немалую роль. Появились законы, цели которых, как указано в них, реализуются на основе принципа устойчивого развития. Об этом, например, говорится в ст. 3 Водного кодекса Российской Федерации", принятого в 1995 г. (в редакции 30.06.2003 г.). В этом же Кодексе дается и толкование принципа устойчивого развития, как «сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды».

Однако специальный закон об устойчивом развитии пока не принят, хотя в планах Государственной Думы, начиная со второго его созыва (1995-1999гг.), числится разработка законопроекта "О государственной политике по обеспечению устойчивого развития Российской Федерации". В этот же период под эгидой Комитета по экологии стала проводиться работа по формированию концепции проекта закона об устойчивом развитии. Участие в этой работе приняли представители и других комитетов Государственной Думы. Кроме того, по названному вопросу проходили парламентские слушания в обеих палатах Федерального Собрания РФ.

В результате многолетней работы, которая, на наш взгляд, велась все же недостаточно активно, так и не была выработана концепция названного закона. Не была подготовлена и государственная стратегия устойчивого развития России, которая должна была стать необходимым этапом в разработке официальных государственных прогнозных документов, облегчающих создание законопроекта об устойчивом развитии.

И этому были свои объективные и субъективные причины. Так, на первом этапе разработки концепции закона в Комитете по экологии доминировала точка зрения, что это должен быть закон, в котором устанавливаются конкретные нормы хозяйственной и иной деятельности, которые должны носить в основном экологический характер. Но в ходе последующего обсуждения "нормативно-экологической" концепции закона выявилось ее несоответствие нынешнему пониманию этих проблем как в самом Федеральном Собрании, так и в обществе, в том числе в научном сообществе. Было признано, что не следует ограничиваться лишь теми критериями и нормами, которые уже имеются в экологическом праве, ибо такой подход ничего нового не вносит в законодательство, а лишь фактически отождествляет право устойчивого развития с экологическим правом. Вместе с тем, до сих пор не выявлены в достаточной мере критерии и нормативы, необходимые для перехода к устойчивому развитию, не только в области экологии, но и, что не менее важно, в экономике, социальной и других сферах деятельности. Нельзя не отметить и такое обстоятельство, как отсутствие общепринятого в научной литературе определения понятия устойчивого развития и связанного с ним "куста" понятий, которые составили бы концептуальную основу закона об устойчивом развитии.


Нелишне заметить, что само экологическое право в модели неустойчивого развития, т.е. ныне существующая отрасль права, в принципе не может остаться без существенных изменений при переходе к модели устойчивого развития. Укажем лишь на две особенности экологического права, ориентирующегося на модель устойчивого развития. Во-первых, в качестве приоритетных для такого экологического права должны выступать не только соответствующие международные договоры, но и те глобальные императивы и принципы, которые не эксплицированы в международном праве, а существуют лишь в качестве политических рекомендаций ООН или выявленных пока только наукой результатов исследований, обосновывающих стратегию устойчивого развития.

Во-вторых, экологическое право, ориентирующееся на модель устойчивого развития, будет отличаться даже в своих нормах и принципах тем, что будет более системно связано с другими правовыми нормами и принципами, регулирующими экономику, социальную, политическую и другие сферы деятельности.

Это сопряжено с тем новым системным эффектом, который появляется в праве, когда в нем последовательно закрепляются принципы устойчивого развития. В этом случае у права как системы взаимодействующих и согласованных между собой юридических норм формируется новое качество – направленность на решение задач устойчивого развития. Специфический системный эффект права устойчивого развития будет заключаться в том, что все нормы и принципы в различных его отраслях будут взаимосвязаны прежде всего с позиции соответствия их задачам обеспечения устойчивого развития. У нас нет оснований говорить о формировании в составе ныне действующего права особой отрасли – права устойчивого развития, подобно, например, экологическому праву. Такое развитие событий трудно представить себе даже теоретически: разве может существовать в рамках модели права неустойчивого развития особая отрасль - право устойчивого развития? Ведь в общей теории права общепринятым является тезис о том, что все структурные элементы системы права должны внутренне едиными, согласованными между собой. Невозможно говорить о праве устойчивого развития как особой отрасли российского права и по другой причине: у такой отрасли должен быть особый предмет и метод правового регулирования, которыми характеризуется любая отрасль права. Сейчас делать какие-либо прогнозы о содержании такого предмета и метода говорить, по меньшей мере, преждевременно. Вероятно, в будущем право устойчивого развития сможет выступать не в виде отдельной отрасли права, наряду с другими отраслями, но как качественная характеристика, принцип формирования и функционирования всей системы правовых норм. Окончательно это произойдет тогда, когда вся система права во всех его структурных элементах (все нормы, институты, отрасли права) трансформируется в систему устойчивого права.


Сказанное, однако, не означает, что в настоящее время нельзя вести речь о формировании особой отрасли российского законодательства – законодательства устойчивого развития. Именно это законодательство выступит в качестве того "локомотива", который постепенно преобразует всю существующую правовую систему, ориентированную пока что на модель неустойчивого развития, приведет ее в соответствие с новой цивилизационной моделью.

Необходимо иметь в виду, что разрабатываемый закон об устойчивом развитии должен кардинально отличаться от уже принятых и принимаемых законов. Он будет знаменовать дальнейший отход от традиционного антропоцентрического видения системы права к новой социоприродной системе, который уже был начат в результате формирования экологического права как юридического способа реализации экологической функции государства. Закон будет иметь и свой, специфический, предмет правового регулирования. В отличие от экологического права, он должен дать юридическую экспликацию не только экологической, но и иных функций государства с позиции реализации ими принципа устойчивого развития. Речь идет, таким образом, не просто об «экологическом расширении» границ правового регулирования, а о законе, который, по сути дела, стал бы трамплином между экологическим правом и фактически всеми иными разделами права и «преобразовал» бы все другие, уже принятые законы.

Предмет правового регулирования нового закона должен наряду с экологическим аспектом ( ориентацией на сохранение экосистем и биосферы в целом), учитывать также и цели выживания народонаселения нашей страны, возможность воспроизводства здоровых поколений, которым не будет угрожать антропогенная, экологическая или другие катастрофы. То есть экологическая функция закона в понятиях, принципах и нормах закона должна быть соединена в одно целое с другими аспектами устойчивого развития. Для иллюстрации практической значимости этого положения обратимся к конкретному примеру. Известно, что в настоящее время в Российской Федерации около 50 процентов населения живет в зоне экологического бедствия. Совершенно ясно, что названная проблема не только экологическая, но и экономическая (нужны средства для разрешения этой проблемы), социальная (в наиболее трудном положении оказываются беднейшие слои населения), политическая (нужна власть, которая способна решать эту проблему). Наконец, решение этой проблемы напрямую связано с уровнем и характером демократии, которая позволяет или не позволяет людям ставить перед властями вопрос об улучшении их положения, а властям, в силу действия демократических механизмов управления, соответственно дает или не дает возможности уйти от учета общественного мнения. Только соединение воедино способов и методов разумного разрешения экологических, экономических, социальных и др. проблем дает надлежащий синергетический эффект устойчивости социальной деятельности.


Столь широкий круг вопросов, который должен получить отражение в законе об устойчивом развитии, подводит к выводу о том, что необходимо работать не просто над законом, а над соответствующим кодексом, включающим различные аспекты правового регулирования деятельности государства, общества, органов самоуправления, граждан по переходу к устойчивому развитию. Можно предполагать, что первый закон (кодекс) такого рода станет в значительной степени "рамочно-мировоззренческим", в котором будет изложена стратегия устойчивого развития и который введет в юридическую теорию и практику идеи, принципы и базовые нормы устойчивого развития. Конечно, до появления закона (кодекса) об устойчивом развитии должны пройти этапы научного обоснования самой этой идеи и разработки стратегии и понятийного аппарата теории новой цивилизационной парадигмы. Поэтому в Комиссии по проблемам устойчивого развития Государственной Думы третьего созыва (1999-2003 гг.) было решено вначале разработать научную основу стратегии устойчивого развития Российской Федерации1.



следующая страница >>